Na prywatyzację systemów emerytalnych zdecydowało się w tym samym czasie 30 krajów. To nie był przypadek.
Mitchell A. Orenstein profesor Northeastern University w Bostonie
Co zwyczajny Polak powinien myśleć o reformie emerytalnej? Sukces? Porażka?
Niestety, nie ma kogoś takiego jak zwyczajny Polak, Chilijczyk, Brytyjczyk czy Amerykanin. Przynajmniej jeśli chodzi o emerytury.
Co to znaczy?
Po prostu tyle, że eksperyment z prywatyzacją emerytur przyniósł zróżnicowane efekty wewnątrz każdego kraju, który się na taką reformę zdecydował. Dla jednych był to bardzo korzystny krok, ale innym przyniósł efekty fatalne.
Komu się opłaciła?
Tym wszystkim, którzy są na górze drabinki społecznej. Takim, którzy mają dłuższą historię zatrudnienia i wyższe płace. Oni na systemie prywatnych lub częściowo prywatnych emerytur wychodzą lepiej, niż gdyby pozostali przy świadczeniach państwowych.
A kto traci?
Biedniejsi. Ale również kobiety, które są z rynku pracy wyciągane częściej. Z powodu rodzenia dzieci albo konieczności opiekowania się potrzebującymi pomocy krewnymi.
Zawsze jest przecież tak, że ktoś wygrywa, a ktoś traci.
Tak, tyle że w wypadku prywatyzacji emerytur zazwyczaj najbardziej tracą ci, którzy emerytury najbardziej potrzebują. I to jest najpoważniejszy problem. Kryje się za nim pewne fundamentalne pytanie.
Jakie?
Po co właściwie są emerytury? Możemy uznać, że ich głównym celem jest zabezpieczenie przyszłości przedstawicieli klasy średniej. Przez całe życie ciężko pracowali, płacili podatki, więc warto pomóc im, by w jesieni życia mogli się cieszyć nie mniejszymi niż do tej pory urokami życia. I zapewnić im dochody wyższe niż średnia krajowa. Jeżeli to ma być główny cel powszechnego systemu emerytalnego, to wtedy wprowadzenie emerytur kapitałowych jest najlepszym sposobem realizacji tego celu. Tyle że nie jestem pewny, czy to jest najszczęśliwsze rozwiązanie kwestii emerytalnej dla krajów o średnim poziomie zamożności.
Takich jak Polska?
Tak. Gdzie z powodu braku sprawnego państwa dobrobytu ciągle wyzwaniem jest zabezpieczenie dochodu osób najbiedniejszych. I nie mam tu na myśli osób cynicznie żyjących z pomocy społecznej. Raczej chodzi mi o tych, którzy całe życie pracowali. Tyle że za słabe pieniądze, często na niepewnych umowach. Takich, którzy to wchodzili na rynek pracy, to znów z niego wypadali. Im bardziej sprywatyzowany system emerytalny, tym bardziej maleją szanse, że tacy ludzie uzbierają sobie emerytury gwarantujące godną egzystencję w jesieni życia. Tak czy owak będzie musiało ich wesprzeć państwo, ustalając coś w rodzaju emerytury minimalnej.
I co w tym złego?
Z punktu widzenia państwa to rozwiązanie mało sensowne. Szacuje się, że w rozwiniętych gospodarkach systemy emerytalne to jakieś 10–15 proc. dochodu narodowego. Mówimy więc o pieniądzach naprawdę sporych. Jeżeli więc całkowicie lub – tak jak w Polsce – częściowo wyciągamy te pieniądze z budżetu i oddajemy je do zarządzania prywatnym firmom, a potem państwo i tak musi wracać do gry, by fundować emerytury dla najbiedniejszych, to pojawia się pytanie, czy gra jest warta świeczki.
Gdy pod koniec lat 90. wprowadzano w Polsce OFE, autorzy tej reformy twierdzili, że jest to rozwiązanie bardziej dogodne dla większości społeczeństwa. Dlaczego nikt wówczas nie widział problemów, o których rozmawiamy?
To był czas, gdy prywatyzacja systemów emerytalnych była po prostu modna.
Moda to chyba jednak określenie z zupełnie innego porządku rzeczy.
A jednak. Innowacje polityczne czy instytucjonalne też podlegają modom. Kraje kopiują od siebie rozwiązania. To nie przypadek, że w latach 1981–2005 na całkowitą lub częściową prywatyzację swoich systemów emerytalnych zdecydowało się około 30 krajów świata.
Dlaczego akurat wtedy?
To był czas fascynacji prywatyzacją i wypychania państwa z gospodarki. Proszę pamiętać, że tradycyjna emerytura opiera się na tym, jak dobrze radzi sobie państwo. To znaczy jaka jest jego sytuacja budżetowa i w jakiej kondycji znajduje się gospodarka narodowa jako całość. Bo w tym systemie wysokość emerytury jest zazwyczaj w jakiś sposób powiązana ze średnim wynagrodzeniem. Prywatna emerytura to wypłynięcie na zupełnie inne wody. Opiera się przecież raczej na zwrotach z inwestycji. Zależy od tego, jak wysokie stopy procentowe oferują banki, jak radzi sobie giełda i w ogóle rynki kapitałowe. Akurat w ostatnich 20–30 latach zwroty z kapitału były dużo wyższe niż wzrosty średniej pensji. Stąd zrodziło się przekonanie, że tradycyjne systemy emerytalne są nudne. To zabezpieczenie dla zachowawczych frajerów. A emerytura kapitałowa to jest to. Teraz widzimy, że okres 1981–2005 był tylko jednym z rozdziałów w ekonomicznej historii. I dziś pojawia się uzasadnione pytanie, czy fundusze emerytalne faktycznie lepiej zarządzają pieniędzmi niż państwo.
Czyli moda na prywatne emerytury dobiegła końca?
Od roku 2005 tak to wygląda. Od tamtej pory nikt nie wprowadził już takiego rozwiązania. Ci, którzy reformują emerytury dziś, wprowadzają systemy prywatne tylko opcjonalnie dla chętnych. Tak jak ostatnio w Czechach.
Dlaczego akurat w 2005 r.?
Powody są trzy. Jako pierwszy w piersi uderzył się Bank Światowy. Do tamtej pory należał do głównych promotorów tego typu rozwiązań. Ale stopniowo w ramach systemu Banku zaczęło krążyć coraz więcej negatywnych opracowań na temat prywatyzacji emerytur. Zaczęto podnosić wszystkie te negatywne kwestie, o których jest dziś głośno również w Polsce. Czy fundusze emerytalne muszą tak dużo kosztować, czy nie przyczyniają się one do wzrostu długu publicznego, czy nie mnożą problemów społecznych, zamiast je rozwiązywać. To był jednak dopiero początek.
A potem?
W 2006 r. chilijski rząd socjaldemokratki Michelle Bachelet zdecydował się na głęboką reformę tamtejszego systemu emerytalnego. Sprawa miała znaczenie symboliczne, bo Chile to przecież pierwszy kraj, który sprywatyzował (i to całkowicie) swój system emerytalny w 1981 r. pod rządami Pinocheta i kształconych w USA arcyliberalnych ekonomistów. I przez lata Chile było podręcznikowym przykładem na to, jak świetnie działa system emerytalny wyrwany z urzędniczych łap. Wielu argumentuje, że system prywatnych emerytur dał podstawy pod tamtejszy trwały wzrost gospodarczy. Stworzono bowiem dodatkową pulę kapitału inwestycyjnego, na czym skorzystała cała gospodarka, i to pomimo wysokich opłat administracyjnych.
Ileż to razy na przykład Chile powoływali się zwolennicy OFE w Polsce...
I w każdym innym kraju noszącym się z myślą o prywatyzacji emerytur. A tu nagle okazało się, że system chilijski też trzeba reformować. Bo zbyt wielu ludzi, oszczędzając przez wiele lat na kontach indywidualnych, po osiągnięciu wieku emerytalnego nie uzbierało prawie nic. A w każdym razie stanowczo zbyt mało, by mogli się za te pieniądze utrzymać. Aby uniknąć katastrofy, prezydent Bachelet musiała wprowadzić emeryturę solidarnościową i dopłacić do emerytur minimalnych. To oczywiście nie podobało się całej reszcie, która musiała za to zapłacić wyższymi podatkami.
Wspominał pan jeszcze o trzecim ciosie w koncepcję prywatnych emerytur.
Ten nadszedł z USA. W 2005 r., tuż po uzyskaniu reelekcji, do reformy emerytalnej próbował się zabrać George W. Bush. Jako prezydent był wówczas u szczytu popularności. Irak jeszcze nie zaczął wymykać mu się spod kontroli, kryzysu na rynku nieruchomości nikt jeszcze nie przewidywał. I prywatyzacja amerykańskich emerytur miała być sztandarowym projektem polityki wewnętrznej na drugą kadencję w Białym Domu. Szybko jednak się okazało, że Bush nie ma w tej sprawie poparcia nawet we własnej partii. Prywatyzacja przepadła. To był bardzo czytelny sygnał.
Sygnał czego?
Że wprowadzenie indywidualnych kont emerytalnych i oddanie ich pod opiekę prywatnych korporacji to eksperyment, na który zdecydowały się niemal wyłącznie kraje o średnim poziomie dochodu. Afryka, Ameryka Łacińska, Europa Środkowo-Wschodnia.
Czego to dowodzi?
Moim zdaniem to nie przypadek. Po prostu w krajach o średnim dochodzie szczególnie duże były wówczas wpływy organizacji transnarodowych. Takich jak Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, OECD, które prywatyzacyjną agendę miały wypisaną wysoko na sztandarach. W tych krajach zasoby lokalnych decydentów były wyjątkowo słabe, a gotowość do podejmowania ryzykownych reform stosunkowo wysoka.
Czy te organizacje działały w interesie komercyjnych graczy, którzy mieli potem na prywatyzacji emerytur skorzystać? Takich jak towarzystwa ubezpieczeniowe, fundusze emerytalne czy w ogóle sektor finansowy.
To wszystko nie jest takie proste. Nie można jednoznacznie powiedzieć, że międzynarodowe organizacje finansowe chodzą na pasku świata finansów. Ale na pewno ich interesy nie są wzajemnie sprzeczne. Wiadomo na przykład, że chilijskie fundusze emerytalne mocno lobbowały za tym, by tamtejszy eksperyment rozszerzył się na inne kraje regionu.
A jak to było w Polsce?
Nie ma się co oszukiwać, że decydujący impuls do polskiej reformy emerytalnej pochodził od organizacji transnarodowych. Jeszcze na początku lat 90. o prywatyzacji emerytur mówiła w Polsce zaledwie niszowa grupka ekspertów. Było ich niewielu, chyba z dziesięciu. Wydaje mi się, że w czasie zbierania materiałów do mojej książki rozmawiałem chyba z każdym z nich (śmiech). Wtedy do gry wszedł Bank Światowy.
Jak to wyglądało?
Tak, jak to zwykle działa w warunkach demokracji. Organizacje transnarodowe fundowały podróże studyjne, projekty i granty badawcze na tematy okołoemerytalne. Bank Światowy otworzył biuro pełnomocnika ds. reformy. Przekonywali właściwych ludzi, którzy albo już byli na ważnych rządowych stanowiskach, albo mieli na to pewne widoki. Ludzi z ministerstwa pracy, ministerstwa finansów, dziennikarzy, akademików, polityków. USAID (amerykańska Agencja na rzecz Rozwoju Międzynarodowego) sponsorowała na przykład rozległe badanie opinii publicznej, które pokazywało, że Polacy chcą odważnej reformy emerytalnej. To badanie posłużyło potem zwolennikom reformy do przyspieszenia prac. Z tego samego źródła pochodziły potem pieniądze na kampanie informacyjne. Właśnie z takich małych kroków składał się ów lobbing. Prowadzony był niespiesznie. Wszystko trwało dobre cztery lata.
Ale w końcu polskie elity uległy czarowi panów z Waszyngtonu ubranych w dobre garnitury?
To nie jest tak, że Bank Światowy wmusił Polsce coś, czego zupełnie nie potrzebowała. Mówiłem już, że w kraju toczyła się dyskusja na temat tego, co dalej z emeryturami zrobić. Polska ma wcale niezłą tradycję świadczeń emerytalnych. Czego by nie mówić o systemie komunistycznym, również wtedy akurat emerytury działały solidnie. Zwykle bywa jednak tak, że gdy jakiś system funkcjonuje długo, to się wynaturza. I właśnie tak się stało. Przybrał formę specjalnych przywilejów dla wielu grup zawodowych i społecznych. Na początku lat 90. wydatki emerytalne rosły w zawrotnym tempie. Na przykład relacja dochodu do zastępującego go świadczenia pracowniczego skoczyła w latach 1990–1993 z 60 do 75 proc. KRUS był bardzo zadłużony i funkcjonował tylko dzięki subwencjom rządowym. Zapotrzebowanie na reformy było.
Ale nie musiała być to wcale reforma idąca w kierunku prywatyzacji.
Bez wątpienia bez lobbingu graczy transnarodowych dyskusja sama z siebie nie poszłaby w tym kierunku. To znaczy, że tej reformy w tym kształcie po prostu by nie było. Jednak dzięki wsparciu ze strony np. Banku Światowego prywatyzacja została przedstawiona jako najlepsze panaceum na trapiące kraj bolączki oraz na wyzwania przyszłości, takie jak choćby starzenie się społeczeństwa. Polskie elity wzięły w tym udział, bo wówczas bardzo się dla nich liczyło zdanie takich graczy jak Bank Światowy. Waszemu krajowi zależało, żeby być atrakcyjnym miejscem z punktu widzenia inwestorów zagranicznych. Dlatego w modzie było pielęgnowanie wizerunku kraju prężnego, wolnorynkowego, który nie boi się odważnych liberalnych reform. Dlatego zmiana systemu emerytalnego dobrze pasowała do tego obrazu. I połączyła większość sił politycznych. Od liberałów po „Solidarność” i postkomunistów.
W końcu system ruszył.
I od razu cieszył się dużą popularnością. Mimo początkowych kłopotów z systemem informatycznym ZUS. Dopiero po kilku latach zaczęto się zastanawiać, czy na pewno wszystko będzie tak różowe, jak to pierwotnie przedstawiali zwolennicy prywatyzacji. Pierwszym sygnałem ostrzegawczym było osiąganie przez prywatne fundusze emerytalne ujemnych zwrotów w latach 2000–2001.
Ostra dyskusja o OFE rozgorzała dopiero w 2010 r., gdy rząd Tuska zdecydował się na obniżenie składki emerytalnej przekazywanej do OFE. Co pan sądzi o tej decyzji?
Prawdopodobnie jest to krok w optymalnym obecnie dla Polski kierunku. Nie można przecież zamykać oczu na te wszystkie słabości konstrukcji opartej na OFE, o których już mówiłem. Bo nie tylko wy ich doświadczyliście. Wysokie koszty administrowania prywatnymi kontami, które nie są rekompensowane przez wyższe stopy zwrotu. Problem dodatkowych obciążeń, które budżet państwa musi ponosić, by łatać budżet ZUS. Wszystkie te ciemne strony emerytur kapitałowych pojawiają się w większości krajów, które zdecydowały się na prywatyzację.
Ale czy rząd postępuje słusznie, dając OFE mniej pieniędzy, niż to zakładały pierwotne plany?
Wiele zależy od zarządzania tymi środkami i tego, w jaki sposób uzasadni wobec społeczeństwa podejmowane kroki.
Wielu ekspertów załamuje ręce. Ojciec polskiej transformacji Leszek Balcerowicz mówi wprost, że rząd dokonał skoku na kasę milionów Polaków zdeponowaną w OFE.
Ma trochę racji. Jest oczywiście szansa, że rząd zabierze pieniądze, które miały być przypisane do kont konkretnych osób, i wyda na coś innego. Tak zrobił rząd Viktora Orbana na Węgrzech: cofnął reformę emerytalną i wydał pieniądze na spłatę bieżącego deficytu. Balcerowicz robi słusznie, podnosząc z pozycji eksperta ten argument w dyskusjach o przyszłości OFE. Bo obywatele powinni patrzeć władzy na ręce. Ale również rząd ma w ręku dobre argumenty.
Jakie?
Może i powinien reformę emerytalną poprawiać. Bo horrendalnie wysokie koszty administracyjne oraz obciążanie budżetu długiem ZUS to problemy bardzo realne. I to Tusk, a nie przemawiający z pozycji eksperta Balcerowicz, musi je rozwiązywać. Poza tym w demokracji po to wybieramy rząd, by działał w imię interesu ogółu społeczeństwa. Nie zawsze i nie każdemu będzie się to podobało, ale musimy wykazać się odrobiną zaufania. To rząd ustala ekonomiczne i społeczne priorytety. I tak przesuwa pieniądze, by te priorytety osiągać. Niewykluczone, że zabierając część pieniędzy z OFE i wydając je na bieżące potrzeby, inwestuje je z większą społeczną korzyścią, niż gdyby miały leżeć w prywatnych funduszach.
Co dalej z systemem emerytalnym w Polsce?
Większość ekspertów opowiada się za odpowiednim balansem. Czyli system państwowy uzupełniony zachętami do prywatnego oszczędzania.
Prywatne oszczędzanie ma być obowiązkowe czy dobrowolne?
Dominuje przekonanie, że filar prywatny powinien być dobrowolny. Obowiązkowy budzi zbyt wiele wątpliwości i wywołuje zbyt wiele niepożądanych skutków ubocznych.
Czy to słuszna droga? Zwolennicy prywatyzacji emerytur podkreślają zawsze, że ich system lepiej wychodzi naprzeciw tendencjom cywilizacyjnym. Głównie starzeniu się społeczeństw.
Jest taki argument, że prywatyzacja emerytur pomaga wyjść z pułapki demograficznej, bo izoluje prywatne dochody emerytalne od wpływu zmian demograficznych. Tyle że starzenie się społeczeństwa stanowi niepełne wyjaśnienie trendu na rzecz prywatyzacji emerytur. Gdyby przyjąć, że kraje prywatyzują emerytury, by poradzić sobie ze starzeniem się społeczeństwa, to należałoby oczekiwać, że najchętniej wejdą na tę drogę te, które starzeją się najszybciej. Tymczasem takiej relacji nie widać. Prywatyzacja emerytur została przyjęta w bardzo różnych państwach. Niekoniecznie w tych, gdzie problem demograficzny jest najbardziej palący. Demografia to bez wątpienia ważny problem, ale łączenie jej z prywatyzacją i indywidualizacją systemu zabezpieczeń emerytalnych nie jest chyba drogą we właściwym kierunku.
