31 marca zakończyło się czteromiesięczne zawieszenie programu „Czyste powietrze”. Jak deklaruje Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, „ten czas wykorzystano na uporządkowanie programu dla bezpieczeństwa beneficjentów”.

Według niektórych organizacji program nadal ma jednak wady. Polski Alarm Smogowy planuje w najbliższych dniach przekazać do minister klimatu i środowiska apel o przyspieszenie prac nad uszczelnieniem nowego gminnego systemu operatorskiego.

System operatorów w "Czystym Powietrzu". Potrzebny, ale dziurawy

W nowej edycji programu gminy mogą bowiem pełnić funkcje operatorów, czyli „zaufanych doradców” i „opiekunów” beneficjentów o najniższych dochodach. Ich pomoc jest obowiązkowa w przypadku osób korzystających z najwyższego poziomu dofinansowania (100 proc. kosztów kwalifikowanych) oraz z prefinansowania (zaliczki wypłacanej przed remontem). Operatorzy mają pomóc beneficjentom przejść przez cały proces – od podjęcia decyzji o realizacji inwestycji aż do jej rozliczenia – oraz chronić przed nieuczciwymi praktykami, które obserwowano w ostatnich latach. W poradniku NFOŚiGW przestrzega: „unikaj akwizytorów pukających do Twoich drzwi” czy „uważaj na promocje typu tylko dziś w gratisie sprzęt AGD/RTV’’. Niektóre firmy wykonawcze fundowały podobne „prezenty”, rekompensując je wysokimi marżami osiąganymi na realizacjach.

Andrzej Guła z PAS podkreśla, że zaangażowanie gmin do pełnienia roli operatorów to krok w dobrym kierunku, jako że są one najbliżej osób zagrożonych ubóstwem energetycznym. Potrzebne są jednak zmiany. – Chodzi m.in. o jak najszybsze uruchomienie przez NFOŚiGW listy rzetelnych wykonawców, Centralnej Bazy Czystego Powietrza umożliwiającej m.in. powstanie systemu cen referencyjnych, czy wprowadzenie zapisów umownych zapobiegających konfliktom interesu – mówi Andrzej Guła.

Do 10 kwietnia 1200 gmin wysłało do NFOŚiGW deklaracje dotyczące zainteresowania funkcją operatora, z czego 800 podpisało już porozumienia. NFOŚiGW od tygodni podkreślał, że nie chce angażować do tej roli prywatnych przedsiębiorstw działających w branży wykonawstwa.

Może wynikać to z doświadczeń z pilotażu programu operatorów w Małopolsce, gdzie według Miłosza Jakubowskiego, radcy prawnego Fundacji Frank Bold, zdarzały się „rażące przypadki konfliktu interesów”, np. osoby pełniące funkcję operatora zarządzały też spółką wykonującą prace dla beneficjentów Czystego powietrza.

Umowa operatorska dopuszcza podzlecanie zadań zewnętrznemu wykonawcy. "Rekomendujemy gminom zachowanie szczególnej ostrożności"

Bartłomiej Orzeł z Project Tempo mówi, że małopolski pilotaż pokazał ryzyko, że operatorzy będą podprowadzać klientów pod konkretne firmy wykonawcze. – Umowa operatorska jest na dziś na tyle ogólna, że to zjawisko nadal może występować. Tymczasem do operatorów trafiają osoby najuboższe, często bez wiedzy o budownictwie, dla których urzędowy autorytet jest bardzo ważny – mówi DGP.

– Zaproponowane mechanizmy nadal nie gwarantują ochrony ani najuboższych beneficjentów, ani publicznych pieniędzy. Nadal możemy mieć do czynienia z zawyżaniem kosztów, przepłacaniem za usługi i oferowaniem produktów niższej jakości z wysokimi marżami – mówi Andrzej Guła. Tłumaczy, że operator powinien być bezstronnym źródłem informacji umożliwiającym wybór optymalnego rozwiązania dla danego domu, a nie naganiaczem firmy, z którą współpracuje.

Jak to jednak możliwe? Według naszych rozmówców, największe ryzyko może wystąpić, jeśli gmina zdecyduje się zlecić realizację zadań w zakresie roli operatora zewnętrznemu wykonawcy. Choć gmina odpowiada wtedy za działania wykonawcy jak za działania własne, a porozumienie mówi, że przy procesie wyboru powinna zostać zapewniona konkurencyjność oraz przejrzystość, to według naszych rozmówców nie jest to wystarczające.

Zapytaliśmy o te obawy NFOŚiGW. – Rekomendujemy gminom zachowanie szczególnej ostrożności przy angażowaniu w tej roli podmiotów zewnętrznych, które mogą potencjalnie świadczyć usługi na rzecz beneficjentów programu. Rozdzielenie tych funkcji jest kluczowe dla utrzymania obiektywności i bezstronności działań gminy – przekazuje nam Narodowy Fundusz, który dzień po odpowiedzi na nasze pytania opublikował „apel do gmin o ostrożność w przypadku, gdy rozważają delegowanie zadań operatorskich w programie Czyste Powietrze”. Do tego zarówno NFOŚiGW, jak i wojewódzkie fundusze ochrony środowiska zapewniają nas, że monitorują działania gminnych operatorów.

– Jeśli funkcje operatorskie pełni gmina, ryzyko konfliktu interesów jest mniejsze. Ewentualne nadużycia ze strony urzędników mogłyby nosić znamiona korupcji lub innych czynów zabronionych, za które przewidziana jest odpowiedzialność karna i surowe sankcje – mówi Jakubowski. Jak słyszymy, także i w tych przypadkach powiązania, np. rodzinne, jednak się zdarzają.

Gminy zazwyczaj angażują pracowników. Wskazują, że operator powinien być niezależny, ale ustalają tego jako kryterium

Zapytaliśmy ponad 20 gmin o sposób realizacji zadań związanych z funkcją operatora. Zazwyczaj oddelegowywano osobę pracującą już wcześniej w samorządzie, odpowiedzialną za punkt konsultacyjno-informacyjny Czystego powietrza. Czasem zatrudniono nowe osoby. Gminy pytane, czy przy wyborze uwzględniono kryterium niezależności od branży OZE czy wykonawstwa, niemal wszystkie stwierdzają, że nie wprowadziły takiej zasady. Jednocześnie prawie każda z nich podkreśla, że lepiej, aby powiązań nie było, choć doświadczenie w branży jest często mile widziane.

Zarówno NFOŚiGW, jak i niektóre samorządy podkreślają, że program nie promuje konkretnych firm wykonawczych i to beneficjent dokonuje wyboru. W dodatku często przychodzi do punktu z już wybraną firmą. Tyle że umowa operatorska wskazuje, że jednym z zadań operatora jest, aby „na prośbę beneficjenta pomóc w wyborze i zawarciu umowy z wykonawcą”, a z otrzymanych odpowiedzi wynika, że gminy nie podchodzą do tematu jednakowo. Niektóre planują sporządzić listę wykonawców, inne – zaprezentować oferty, „sugerując się doświadczeniem firm” czy „na podstawie opinii zbieranych od dotychczasowych beneficjentów programu”. W innym miejscu „beneficjentom prezentowane będą oferty wybierane na podstawie zapytań cenowych lub ofertowych”.

Jak podkreśla Jakubowski, proces wyboru wykonawcy powinien być na tyle transparentny, by nie tylko beneficjent, ale także gmina czuli się bezpiecznie. – Samorząd nie powinien obawiać się bezpodstawnych oskarżeń o brak obiektywizmu, np. ze strony niezadowolonych wykonawców, którzy nie podpisali umowy z beneficjentem. Pomógłby w tym jasny opis sposobu wyboru wykonawców, których oferty zostaną przedstawione beneficjentowi – mówi.

O wskazówki zapytaliśmy wojewódzkie fundusze. Wszystkie wysłały tę samą odpowiedź. – Gminy jako operatorzy programu powinny zachować pełną neutralność wobec rynku usług. Rekomendacje nie powinny wskazywać konkretnych wykonawców, a jedynie dostarczać beneficjentom informacji o sposobie poszukiwania ofert, np. poprzez niezależne porównywarki, publiczne rejestry firm czy konsultacje z doradcami energetycznymi – wskazują WFOŚIGW. Możliwe jest również opracowanie przez gminę „przejrzystych i ogólnych kryteriów oceny ofert (np. doświadczenie, gwarancje, certyfikaty), jednak bez wskazywania konkretnych podmiotów”. Kluczowe jest też, by operatorzy unikali sytuacji, w których jeden podmiot pełni zarówno funkcję doradczą, jak i wykonawczą.

Dodatkowe zapisy w umowie pozwoliłyby załatać dziury w Czystym Powietrzu

Według naszych rozmówców, pomogłoby jednak wprowadzenie dodatkowych zapisów w umowie operatorskiej lub regulaminie, które zapobiegłyby najbardziej oczywistym konfliktom interesów. – Z pełnienia funkcji operatora powinny zostać wykluczone podmioty mające powiązania personalne lub organizacyjne z firmami mającymi wykonywać prace związane z Czystym powietrzem na rzecz beneficjentów – mówi Jakubowski. Do tego powinno według niego istnieć obostrzenie, że podmiot wykonujący tę działalność nie może osiągać jakichkolwiek korzyści materialnych od innych podmiotów, np. w formie prowizji od wykonawców. – W przypadku inwestycji sięgających nawet 170 tys. zł, nawet niewielki procent jest kuszący – podkreśla radca prawny.

Guła wskazuje z kolei na bezpieczniki w postaci listy zaufanych wykonawców, której stworzenie zalecał m.in. Bank Światowy. – Lista wykonawców powinna umożliwić złożenie odwołań i skarg. Jeśli jakiś wykonawca ewidentnie nie wywiązuje się ze zobowiązań, powinien być z niej wykluczany – dodaje.

Według Orła, znalezienie się na niej mogłoby wymagać np. wniesienia zabezpieczenia finansowego, dzięki czemu w przypadku „zniknięcia” wykonawcy lub braku możliwości wykonania prac serwisowych, wniesione pieniądze byłyby wykorzystywane. – Jedną z możliwości kontroli operatorów jest wprowadzenie funkcji tajemniczego klienta. Świadomość, że może się on pojawić sprawia, że skłonność do nieuczciwych zachowań jest mniejsza – dodaje.

Zdaniem Guły, sposobem byłoby też wprowadzenie bazy cen referencyjnych, które porównywałyby ceny konkretnych produktów oraz ofertę dla osób z różnego progu dofinansowania. – To mogłoby ograniczyć potężne marże zysków, które przez poprzednie lata doprowadziły do wyprowadzenia miliardów z publicznych pieniędzy – podkreśla.

Zapytaliśmy NFOŚiGW, czy planuje wprowadzić tzw. listę ZUM dla wykonawców oraz centralną bazę danych i ceny referencyjne. „Trwają analizy i prace w tej sprawie, ale o szczegółach będziemy informować na etapie gotowych rozwiązań” – przekazało nam biuro prasowe. ©℗