Reforma ETS2? Odsunąć w czasie kij, nie zabierać marchewki

- Zanieczyszczenie środowiska i nadmierne wykorzystanie zasobów generują dla gospodarki koszty, których często nie widzimy lub nie chcemy wiedzieć - mówi Robert Jeszke, zastępca dyrektora ds. zarządzania emisjami w IOŚ-PIB, kierownik Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE).

Ten polityczny sprzeciw wynika ze słusznego zauważenia ryzyk społecznych wynikających z wprowadzenia ETS2. Z jednej strony, system jest naturalną konsekwencją wprowadzenia instrumentów rynkowych do polityki klimatycznej i próby systemowej redukcji emisji gazów cieplarnianych w gospodarce.

Dotychczas rolę tę pełnił m.in. system EU ETS (tj. ETS1), który obejmuje energetykę i przemysł, pomija jednak inne sektory newralgiczne, w których emisje gazów cieplarnianych są znaczące i nie maleją. Chodzi właśnie o transport i budynki, w szczególności ogrzewanie i efektywność energetyczną. Naturalną rzeczą jest więc chęć objęcia tych sektorów instrumentem rynkowym, oczywiście nie pomniejszając znaczenia innych narzędzi polityki w tym obszarze, a wręcz wspieranie ich działania. Wprowadzenie unijnego systemu handlu emisjami dla budynków i transportu drogowego (ETS2) ma więc w zamyśle przyspieszyć odejście od paliw kopalnych na rzecz źródeł zero- lub niskoemisyjnych, np. poprzez elektryfikację transportu oraz zwiększyć efektywności energetyczną, np. poprzez lepszą izolację budynków.

Znacząca różnica polega jednak na tym, że system ETS1 obciąża kosztem emisji podmioty gospodarcze, które mogą w pewnym zakresie zarządzać tym kosztem i go optymalizować - inwestując w nowe technologie czy zmianę sposobu produkcji dóbr, które wprowadzają na rynek. A jeśli tego nie zrobią od razu, to mogą obniżyć marżę lub podwyższyć cenę.

W przypadku ETS2 ten koszt będzie doliczany do ceny paliw, co sprawia, że uderzy bezpośrednio w gospodarstwa domowe i kierowców. Konsument nie ma możliwości "zarządzania" tym kosztem tak jak przedsiębiorstwo.

ETS2. Polskie gospodarstwa odczują skutki najbardziej, bo węgiel emituje niemal dwukrotnie więcej CO2 niż gaz

Nie ma jeszcze przepisów konkretyzujących, które podmioty będą w Polsce objęte systemem ETS2. Teoretycznie obowiązek raportowania i rozliczania emisji może być wprowadzony na różnych etapach łańcucha wartości. Ogólna zasada jest taka, że powinien to być podmiot wprowadzający paliwa do konsumpcji, jednak podmiotów spełniających ten warunek jest bardzo dużo. Trudne do zarządzenia byłoby wprowadzenie tego obowiązku na poziomie, np. stacji benzynowej. Liczba podmiotów musi umożliwiać zarządzanie systemem i kontrolę przez odpowiednie organy.

Natomiast, jako Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) będziemy administrować tym systemem, podobnie jak administrujemy ETS1.

Obecnie jest ich ponad 500, choć w niektórych momentach, odkąd trwa system EU ETS, było ich 1 tys. Ta liczba się zmniejszyła, bo niektóre z nich się połączyły, a niektóre zmniejszyły produkcję i przestały być objęte systemem handlu emisjami.

W ETS2 ten koszt jest doliczany do ceny paliwa. Istnieje więc mała możliwość zarządzania marżą, ponieważ nie są one wysokie. W dodatku ceny węgla czy ropy są dyktowane przez rynki międzynarodowe, więc możliwość zarządzania kosztem CO2 i marżą jest dużo mniejsza niż w ETS1.

Szacujemy, że w przypadku ceny uprawnień do emisji na poziomie 45 euro, dodatkowa opłata do tony węgla wyniesie 460 zł, gazu – 40 gr za m sześc., a do ceny benzyny i diesla – ok. 50 gr za litr. Koszt ten poniosą wprowadzający te paliwa do konsumpcji, ale należy się spodziewać, że odpowiadającą temu kosztowi podwyżkę przeniosą do ceny finalnej paliwa.

Ponadto zauważmy, że finalni konsumenci paliw są w pewnym sensie „biorcami” warunków, które tworzą dostawcy i sami mają ograniczone możliwości zmiany poziomu korzystania z paliw -dostrzegamy oczywiście samochody elektryczne i prosumentów energii odnawialnej, ale obecnie nie jest to skala znacząco zmieniająca sytuację.

Tak, niejeden rząd może zostać wysadzony w powietrze przez takie działania. Przecież parę lat temu podniesienie cen paliwa o kilka eurocentów na francuskich stacjach benzynowych spowodował takie protesty „żółtych kamizelek”, że rząd ostatecznie wycofał się z podwyżek.

Jedną z przyczyn takiego sprzeciwu był też wtedy brak odpowiedniej komunikacji. Brakuje jej także na poziomie europejskim podczas wprowadzania ETS2. Oczywiście, znamy oficjalny harmonogram i wiemy, w jakiej formie wchodzi ten mechanizm, ale brakuje przygotowania społeczeństwa do tego procesu.

Jest to szczególnie istotne z polskiej perspektywy. Nasza sytuacja jest w tych sektorach szczególna i to nie tylko z przyczyn historycznych, ale obiektywnych takich jak położenie geograficzne - niższe temperatury w zimie, które odpowiadają za wzrost zapotrzebowania na ciepło. Faktem jest, że polskie gospodarstwa domowe zużywają ponad 70 proc. stałych paliw kopalnych w Unii Europejskiej, głównie węgla. Przez to odczują skutki ETS2 najbardziej, bo węgiel emituje niemal dwukrotnie więcej CO2 niż gaz, co będzie odzwierciedlone w cenie paliwa. A udział paliw stałych w ogrzewaniu polskich gospodarstw sięga 29 proc.

Wprowadzanie tego systemu, nie tylko w polskich warunkach, bez odpowiedniego przygotowania konsumentów (gospodarstw domowych) będzie generowało wysokie dodatkowe koszty, a przez to może być więc bardzo ryzykowne nie tylko politycznie, ale także społecznie.

Ceny za CO2 to kij, Społeczny Fundusz Klimatyczny to marchewka

Mechanizm ETS2 składa się z dwóch komponentów. Jeden to mechanizm kosztowy, swego rodzaju „kij” - wprowadzenie ceny za CO2 emitowane w budynkach i transporcie, co ma zachęcić do redukcji śladu węglowego poprzez docieplenie budynków, zmianę źródeł ogrzewania czy środków transportu.

Drugim komponentem jest mechanizm wspierający, czyli „marchewka” – Społeczny Fundusz Klimatyczny. To finanse, które mają wesprzeć m.in. modernizację systemów grzewczych i termomodernizację, ale w pierwszej kolejności zabezpieczyć najuboższe gospodarstwa przed wysokimi kosztami oraz zapewnić im odpowiednie środki na konieczne inwestycje.

Dopiero wyważone połączenie mechanizmów i polityk pozwoli na skuteczną i sprawiedliwą transformację energetyczną.

Tak, przy czym Społeczny Fundusz Klimatyczny ma wejść w życie zaledwie o rok wcześniej niż impuls w postaci kosztu emisji CO2. To za mało czasu na to, żeby dokonać odpowiednich inwestycji w gospodarce, a w szczególności w gospodarstwach domowych. Stąd pojawiają się propozycje Polski, żeby opóźnić wprowadzenie ETS2. Nie chodzi o kwestionowanie całego systemu ETS2, tylko zarządzenie procesem w taki sposób, żeby wprowadzenie tego mechanizmu stało się w większym stopniu akceptowalne społecznie, tak aby najuboższe gospodarstwa domowe mogły wcześniej uzyskać wsparcie oraz przekonać się, że mechanizm ten może być z ich perspektywy korzystny - mniejsze koszty ogrzewania.

Przesunięcie w czasie zapowiadanego uruchomienia impulsu cenowego oraz wcześniejsze wsparcie niezbędnych inwestycji pomogłoby w przygotowaniu gospodarstw domowych do wejścia tego systemu. Innymi słowy, wzorem podejścia poprzedniej administracji USA w Inflation Reduction Act (IRA) - szybciej inwestować w transformację, czyli zastosować marchewkę zamiast kija. To da możliwość gospodarstwom domowym przeprowadzenia kosztownych inwestycji zanim impuls cenowy zostanie wprowadzony. A jak już zostanie wprowadzony, to nie będzie takim wstrząsem dla gospodarstw domowych.

Ten przypadek dotyczy przesunięcia wejścia w życie ETS2 w sytuacji wystąpienia wysokich cen energii w 2026 r. Tymczasem zmiana systemowa polegałaby na tym, żeby odsunąć w czasie „kij”, a nie zabierać „marchewki”. Czyli gospodarstwa domowe otrzymałyby wsparcie na dostosowanie się do zmian, które weszłyby później w życie. Wsparcie nie zostałoby zmniejszone.

Na samym początku funkcjonowania SFK ma on być prefinansowany z systemu ETS1. Reforma rzeczywiście wymagałaby znalezienia dodatkowych środków, które by go zasiliły. Jedno z możliwych źródeł to pożyczka z Europejskiego Banku Inwestycyjnego, która byłaby spłacana z późniejszych wpływów z ETS2. To dałoby środki na wcześniejsze uruchomienie komponentu systemu odpowiadającego za wsparcie i zmniejszyłoby ryzyka polityczne. Ponadto mogłoby to pomóc w osiągnięciu podobnych wyników środowiskowych przy jednoczesnym zminimalizowaniu ryzyka nierówności społecznych, takich jak ubóstwo energetyczne i wykluczenie transportowe.

System handlu emisjami dla transportu drogowego i budynków będzie nowym rynkiem, więc trudno jest oszacować, jak będą się zachowywali jego gracze, czyli uczestnicy rynku. Cena nie będzie dyktowana tylko i wyłącznie aktualnym kosztem redukcji jednostki emisji w tych sektorach, ale także przewidywaniami co do jego przyszłej wartości. A te w perspektywie długoterminowej będą szybko rosły, szacujemy, że w okolicach 2035 r. przewyższą koszt emisji w ramach ETS1. Wynika to z tego, że technologie pozwalające na redukcję emisji, które można zastosować w transporcie i budynkach są często droższe niż te wykorzystywane w energetyce i przemyśle. Przemysł trzeba zdekarbonizować, a w przypadku transportu – często wymienić całą technologię, np. samochody spalinowe na elektryczne. Znaczenie ma także ekonomia skali – zazwyczaj przy mniejszych przedsięwzięciach koszt jednostkowy uzyskania tego samego efektu jest wyższy.

W dyrektywie znalazły się zabezpieczenia, które mają sprawić, że do 2030 roku ceny emisji nie wzrosną znacznie powyżej 45 euro/tonę. Chodzi o mechanizm, który powoduje, że jeśli cena będzie wzrastała w określonym tempie, to na rynek zostaną uwolnione dodatkowe uprawnienia. Zwiększenie ich podaży powinno wpłynąć na spadek ceny. Natomiast według naszych analiz ten mechanizm może być niewystarczający, by utrzymać cenę 45 euro.

Tak, do tego należy doliczyć wartość inflacji, więc ceny realne będą dużo wyższe. To może budzić napięcia społeczne i polityczne, więc mechanizmy przewidziane w dyrektywie mogą być niewystarczające.

Według niektórych ośrodków analitycznych cena uprawnień do emisji w ETS2 w okolicach 2030 roku może sięgać 200 euro.

Wymiana kopciuchów jest rzeczywiście potrzebna nie tylko ze względu na emisję CO2, ale także zanieczyszczenie powietrza. Te inwestycje wymagają naprawdę bardzo dużej ilości pieniędzy na dużą liczbę przedsięwzięć w wysoko rozproszonych lokalizacjach. Ale wymaga to też czasu - pamiętajmy, że chodzi nie tylko o tzw. Kopciuchy, czyli stare piece węglowe - nawet nowoczesne piece gazowe staną się w tych warunkach bardzo kosztowne w eksploatacji. W praktyce w przypadku większości gospodarstw domowych konieczna będzie inwestycja w pompy ciepła a ta nie ma sensu bez termomodernizacji i wymiany systemu ogrzewania w budynku na ogrzewanie podłogowe.

Do tego dochodzi cała transformacja transportu, z czym może być problem, szczególnie na obszarach wiejskich, gdzie brakuje takich alternatyw jak komunikacja publiczna.

Oczywiście, część tych inwestycji już jest przeprowadzanych, chociażby w ramach programu Czyste Powietrze czy Moje Ciepło. Te programy są kompatybilne z celami dotyczącymi redukcji CO2. Są jednak czasochłonne, więc każdy rok przesunięcia ETS2 powoduje, że jest większa szansa, że inwestycje obejmą większą liczbę gospodarstw domowych i zostaną sprawnie przeprowadzone.

Oprócz tego, mówimy oczywiście o ochronie tych najbardziej wrażliwych gospodarstw domowych. W związku z czym na poziomie poszczególnych samorządów i gmin konieczna jest identyfikacja stanów budynków, inwentaryzacja zasobów i stworzenie planu, co z nimi zrobić. To wymaga czasu, a w obecnym harmonogramie wdrażania systemu jest go a mało.

CBAM, czyli graniczny podatek węglowy: będzie doliczany do importowanej stali, ale nie do pralki

CBAM to swego rodzaju graniczny podatek węglowy nakładany na importowane towary – jego celem jest wyrównanie szans europejskich firm, które płacą za emisje CO₂, z zagranicznymi producentami, którzy nie ponoszą takich kosztów. Im wyższy jest koszt emisji w ramach ETS1 czy później ETS2, tym bardziej konkurencyjność europejskiego przemysłu maleje i rośnie ryzyko tzw. ucieczki emisji, czyli przenoszenia wysokoemisyjnej produkcji poza obszar Unii. Tego chcemy uniknąć, bo przecież chodzi o globalną redukcję emisji, a nie przenoszenie jej z jednego miejsca w drugie, co dodatkowo prowadzi do utraty konkurencyjności i miejsc pracy na obszarze UE.

Żeby temu zapobiec, naturalną rzeczą jest wprowadzenie mechanizmu wyrównującego szanse producentów europejskich w stosunku do zagranicznych.

W pierwszej fazie systemem ma być objętych kilka pierwotnych produktów: cement, żelazo, stal, aluminium, nawozy azotowe, ale również dołączone na ostatnim etapie prac legislacyjnych - energia elektryczna i wodór.

System jest jednak skomplikowany pod względem wyliczenia emisji wbudowanych w importowane produkty, a do tego nie obejmuje materiałów przetworzonych. Czyli do importu stali doliczony będzie koszt CO2, za to import pralki nie będzie już tym kosztem obarczony.

Z kolei przemysł europejski zaliczany do „sektorów zagrożonych ucieczką emisji”, korzysta obecnie z mechanizmu, w ramach którego otrzymuje bezpłatne przydziały uprawnień do emisji CO2, które mają zachować konkurencyjność produkcji, zwłaszcza w eksporcie produkowanych w tych gałęziach towarów. Wraz z wprowadzeniem mechanizmu CBAM, przydział bezpłatnych uprawnień w tych sektorach ma być szybko wygaszany. W związku z tym eksporterzy europejscy stracą wtedy swoistą poduszkę bezpieczeństwa. W dodatku koszt emisji CO2 jest już zaszyty w koszcie produkcji bardziej zaawansowanych produktów wytwarzanych przez przemysł unijny, a w przypadku zagranicznych towarów – nie.

Komisja analizuje więc teraz możliwość uwzględnienia podatku węglowego w łańcuchu produkcji bardziej przetworzonych produktów, a także rozszerzenie tego mechanizmu na inne towary przemysłowe, np. szkło czy papier.

Z kolei proponowane wprowadzenie limitów dotyczących wielkości przedsiębiorstwa czy podniesienia progów tonażowych ma uprościć przede wszystkim obsługę administracyjną mechanizmu CBAM.

To jest uproszczony schemat myślowy, że polityka klimatyczna zagraża konkurencyjności. Dbałość o środowisko to dbałość o gospodarkę. Dowody naukowe są bezwzględne – zanieczyszczenie środowiska i nadmierne wykorzystanie zasobów generuje dla gospodarki koszty, których często nie widzimy lub nie chcemy wiedzieć. Od strony praktycznej problemem jest obecnie forma i sposób wprowadzania kolejnych ambicji klimatycznych. Obecny kształt polityki klimatycznej koncentruje się wyłącznie na ambitnych redukcjach emisji, które maja być osiągane wyłącznie na terenie UE, co należy odczytywać w ten sposób, że redukcje te ma wygenerować europejski przemysł i gospodarstwa domowe w państwach członkowskich. To obecnie nieuchronnie wiąże się z szybkim wzrostem kosztów produkcji i niestety może wywołać niepożądane skutki społeczne.

Tak, więc z jednej strony ambitnie realizujemy politykę klimatyczną. Natomiast nie nadążają za tym jednak innowacje, dzięki którym niezbędne do tego technologie byłyby produkowane w Europie. Obecnie zbyt dużo z nich importujemy.

Wszyscy oczekują ważnych konkretów w ramach Clean Industial Deal. Według założeń, ma on pomóc Europie odzyskać konkurencyjność i zapewnić dekarbonizację wraz z obniżeniem kosztów energii. Niskie ceny energii są kluczowe dla utrzymania przemysłu w Europie, a w ich zapewnieniu pomoże transformacja sektora energetycznego. Na ten moment Clean Industrial Deal nadal jest jednak jedną wielką niewiadomą. Miejmy nadzieję, że pokaże on nieszablonowe rozwiązania, podobnie jak miało to miejsce w przypadku REPowerEU, gdy Europa była w stanie szybko zaproponować i realizować rozwiązania pozwalające uniezależniać się od importu gazu i ropy z Rosji.

Na ten moment nie widzę jednak szerszej dyskusji na temat zmiany kształtu architektury polityki klimatycznej, która umożliwiłaby wyjście z redukcjami emisji poza obszar Europy.

Przykładowo, systemy handlu emisjami intensywnie rozwijają się w różnych regionach świata. Często są one wzorowane na europejskim EU ETS, choć różne regiony inaczej do niego podchodzą. Szansą przed polityką klimatyczną jest próba nawiązania współpracy z tymi systemami, połączenie sił i ujednolicenie podejścia do redukcji gazów cieplarnianych oraz budowanie globalnego rynku CO2. Kolejnym rozwiązaniem jest wykorzystanie mechanizmów projektowych i redukcja emisji w innych regionach świata, gdzie jest po prostu taniej. Takie rozwiązania rysują się też z ustaleń ze szczytu klimatycznego w Baku COP29. Po wielu latach negocjacji tzw. Art. 6 Porozumienia paryskiego ustalono pewne technikalia dotyczące współpracy z instrumentami rynkowymi służącymi do redukcji emisji gazów cieplarnianych w różnych państwach.

Niedawno w ramach funkcjonującego w KOBIZE Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE) wykonalismy analizy symulacyjne dotyczące łączenia rynków handlu emisjami i mechanizmów offsetowych. Takie rozwiązania budują bardzo optymistyczną wizję, gdzie redukcje niekoniecznie zachodzą w Europie, ale także w innych regionach, również tam, gdzie osiągnięcie tych redukcji jest tańsze. A tu liczy się skala globalna.

Międzynarodowa polityka klimatyczna po wyjściu USA z porozumienia paryskiego

Oczywiście, wyjście Stanów Zjednoczonych z realizacji zobowiązań Porozumienia paryskiego i zaprzestanie dostrzegania problemu zmian klimatu przez władze należy uznać za negatywne. Stany są dużą gospodarką i naturalnym liderem.

Natomiast to nie jest tak, że nagle polityka klimatyczna i działania innych państw przestają mieć w takim razie znaczenie. Poza tym Stany Zjednoczone już raz taki ruch wykonały. Mimo to, pozostawały ważnym partnerem w dekarbonizacji, i nawet na szczycie klimatycznym w Madrycie był pawilon amerykański, a w nim napis „We are still in”.

Stany Zjednoczone wychodzą z Porozumienia paryskiego nie tylko z brakiem deklaracji co do potrzeby redukcji emisji, ale także ze zobowiązania do przekazania środków dla państw rozwijających się na transformację i adaptację do zmian klimatu. Wpłaty amerykańskie miały stanowić ok. jedną czwartą wpłat krajów rozwiniętych.

Pozytywne jest jednak to, że bardzo szybko Bloomberg Philanthropies kierowane przez Michaela Bloomberga ogłosiło, że pomoże pokryć amerykańską lukę finansową w zobowiązaniach ze szczytu klimatycznego, którą Stany Zjednoczone po sobie pozostawiają. To pokazuje, że nie cały rynek, biznes czy filantropia zgadzają się z działaniami Prezydenta Trumpa.

Poza tym technologie stosowane w transformacji – OZE, samochody elektryczne, baterie – i tak będą rozwijane m.in. w Stanach Zjednoczonych. Jeśli więc Stany Zjednoczone będą chciały utrzymać swoją pozycję, będą musiały partycypować w kole zamachowym tego procesu, czyli polityce klimatycznej. Jeśli tego nie zrobią, to inne gospodarki wejdą na ich miejsce. Świat nie znosi próżni. Myślę, że z biegiem czasu będzie to bardziej klarowne także dla administracji amerykańskiej.

Robert Jeszke - zastępca dyrektora ds. zarządzania emisjami w IOŚ-PIB, kierownik Krajowego Ośrodka Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE)

Rozmawiała Aleksandra Hołownia