Przepisy pozwalają na pewną dowolność w interpretacji – przyznaje resort rozwoju. I chce je uszczelnić, ale na razie na brzegach jezior buduje się na potęgę.

rozwiń ›
Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Olsztynie. Proszę o połączenie z inspektorem, ale pani z sekretariatu, która odbiera telefon, chce najpierw wiedzieć, o czym zamierzam rozmawiać. Tłumaczę krótko, w czym rzecz. Chcę porozmawiać o samowolach budowlanych. Głównie na Mazurach.
– O nie, nie, inspektor nie będzie z panem o tym rozmawiał – odpowiada stanowczo kobieta i odmawia połączenia z szefem. Jest zajęty.
Dopytuję, skąd pewność, że nie będzie chciał ze mną rozmawiać.
– Bo to śliski temat – ucina rozmowę.

Czy jest z nami gospodarz?

Temat, choć śliski, nie jest nowy. W 2011 r. Najwyższa Izba Kontroli opublikowała wyniki kontroli 18 mazurskich jezior. Inspektorzy sprawdzili odcinki linii brzegowych i stwierdzili 125 przypadków bezprawnego zagrodzenia brzegów, które naruszały prawo obywateli do swobodnego dostępu do wód publicznych. Przy okazji odkryli, że właściciele prywatnych posesji bezprawnie zajmują też atrakcyjne grunty Skarbu Państwa, które do nich przylegają. Z 85 tys. mkw. – formalnie zapisanych jako wody – nielegalnie zabudowano ponad 60 tys. mkw. Co więcej, powiększanie tym sposobem posiadłości i wydzielanie prywatnych plaż pozostaje bezkarne. Powodem, jak stwierdzili inspektorzy, jest słabość i opieszałość urzędników.
Pięć lat później NIK przedstawia kolejny raport. Wynika z niego, że nic się nie zmieniło: właściciele działek przylegających do jezior wciąż bezprawnie grodzą do nich dojście, budują bez pozwoleń pomosty, pochylnie i hangary, nierzadko na terenach, które do nich nie należą. Konkluzja też bez zmian: zachowują się tak, bo nikt ich nie kontroluje. A nawet jeśli, to rzadko i bez konsekwencji. „Podstawową przyczyną bezprawnego grodzenia dostępu do jezior i samowoli budowlanych na nabrzeżach jest brak gospodarza, który egzekwowałby przestrzeganie zakazów” – piszą autorzy raportu. I podkreślają, że nadzór, pomimo obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, praktycznie nie kontroluje samowoli budowlanych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa oznaczonych jako jeziora. Na potwierdzenie przedstawiają wyniki przeprowadzonych oględzin linii brzegowych 24 jezior, które wykazały aż 391 przypadków samowoli, o których powiatowi inspektorzy nadzoru budowlanego nie posiadali żadnych informacji.
I chociaż tego w protokołach nie ma, z obu kontroli można wyciągnąć jeszcze jeden wniosek: słabość urzędów rozzuchwala inwestorów.

Prawo i wyjątki

Nie zawsze trzeba ostentacyjnie lekceważyć prawo. Przepisy, które mają chronić tereny przyrodniczo wyjątkowe, pełne są wyjątków, więc można je mniej lub bardziej subtelnie obejść.
Nad jeziorem Pluszne w gminie Stawiguda, na dwóch działkach tuż przy brzegu, stanęły dwa domy. Teoretycznie nie powinny, bo to teren przyrodniczo cenny i pod ochroną. Zgodnie z przepisami na takich terenach zakazuje się „budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych”. Starostwo wyraziło jednak zgodę, bo jeden inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na „budowę stanicy wodnej do obsługi sportów wodnych z wypożyczalnią sprzętu sportowego”, a drugi na „budowę stanicy wodnej z przyłączami”. – W takich przypadkach zakaz zabudowy nie obowiązuje, gdyż nie dotyczy on lokalizowania obiektów budowlanych niezbędnych do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji urządzeń sportowych, małych boisk, kortów, minigolfa, urządzeń związanych ze sportami wodnymi itp. – wyjaśnia Wojciech Szalkiewicz, rzecznik prasowy Starostwa Powiatowego w Olsztynie. Przyznaje, że starostwo nie wie, co faktycznie znajduje się w tych budynkach i czy na tych terenach kiedykolwiek powstały stanice. – Użytkowaniem budynków niezgodnie z przeznaczeniem zajmuje się nadzór budowlany – tłumaczy.
Deweloper od osiedla przy rezerwacie Łosiowe Błota skazany za niszczenie przyrody
Deweloper od osiedla przy rezerwacie Łosiowe Błota skazany za niszczenie przyrody

Zobacz również
Problem w tym, że – jak nieoficjalnie przyznają urzędnicy – nadzór budowlany nie ma tylu ludzi, by wszystko skontrolować. W gminie Stawiguda (też nieoficjalnie) można usłyszeć, że stanic tam nie ma i nigdy nie było. Oficjalnie sekretarz urzędu twierdzi, że gmina nie jest organem kompetentnym do udzielania informacji na ten temat. I odsyła do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Sprawdzam. Nie ma ich. Podobnie w Rejestrze Wniosków, Decyzji i Zgłoszeń na portalu Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. I na stronach gminy, gdzie Stawiguda chwali się swoimi przedsiębiorcami.
– Można dostać pozwolenie na budowę stanicy wodnej, zarejestrować działalność na parę miesięcy, a potem pod pretekstem, że interes nie wypalił, oficjalnie go zamknąć. Domy zostaną, nikt nie każe ich rozbierać – mówi mieszkaniec gminy, który nie chce podać nazwiska, bo wiadomo – to śliski temat.
Makruty nad jeziorem Sarąg, niespełna 30 km od Olsztyna, leżą w strefie największego rezerwatu w województwie warmińsko-mazurskim „Ostoja bobrów na rzece Pasłęk” i w obszarze Natura 2000. Teren bez wątpienia unikatowy, drugiego takiego w Polsce nie ma. To właśnie tam w październiku 2021 r. na jedną z działek wjechały koparki.
Dyba Lach, która mieszka w Makrutach od prawie trzech lat, twierdzi, że pojawiły się z zaskoczenia. Działka dochodzi do brzegu Sarąga, więc teoretycznie domu zbudować na niej nie można. W takich przypadkach urzędnicy jak mantrę zwykli powtarzać, że żaden budynek w takim miejscu nie ma prawa stanąć i nie stanie, chyba że będzie to „urządzenie wodne albo obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki wodnej, leśnej lub rybackiej”. Zgodnie z ustawą.
Ale od czego są wyjątki? W tym przypadku okazało się, że można, bo chociaż przepis o zakazie budowy w pasie do 100 m od brzegu jeziora dotyczy też Makrut, to nie obowiązuje, jeśli decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed 2008 r. A tak było właśnie w tym przypadku, więc pozwolenie na budowę można było wydać, choć pod warunkiem, że dom będzie rekreacyjny, najwyżej dwukondygnacyjny, czyli parterowy z poddaszem, i o powierzchni w podstawie nie większej niż 100 mkw. Poprzedni właściciel działki przez lata próbował uzyskać zgodę na budowę nieco większego domu albo chociaż na dostawienie garażu, ale niczego w urzędach nie wskórał. W końcu się poddał i działkę sprzedał.
Jej nowy właściciel z uzyskaniem zgody na budowę problemu nie miał – dostał ją w trzy tygodnie, mimo że dom zaplanował z nieco większym rozmachem. Tym razem kluczowa okazała się stosowna interpretacja. Z planów wynika, że budynek oprócz parteru i poddasza ma też piwnicę. Problem w tym, że piwnica zgodnie z przepisami powinna być „zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu w połowie jej wysokości”. I była, ale tylko z trzech stron. Z czwartej zamiast piachu pyszniła się oszklona ściana z wyjściem na taras i widokiem na jezioro. W dodatku w środku zamiast półek na weki albo kotłowni dwa pokoje, garderoba, winiarnia, łazienka, sauna i magazyn, który zgodnie z planem może pełnić funkcję garażu. Wszystko to na powierzchni dwa razy większej niż dozwolona powierzchnia zabudowy – ok. 200 mkw.
Czy taka piwnica to wciąż piwnica? Pytanie ważne, bo jeśli tak, to cały budynek nadal ma dwie kondygnacje – zgodnie z wymaganiami zapisanymi w warunkach zabudowy. Jeśli nie, piwnica staje się trzecią kondygnacją, dom warunków nie spełnia i starostwo pozwolenia na jego budowę wydać nie powinno.

Cisza, ciemność i koparka

Dyba i jej mąż długo szukali odpowiedniego miejsca dla siebie. Makruty urzekły ich ciszą i… ciemnością. – To rzeczy, o które w naszym świecie coraz trudniej. Bo miejsc, gdzie po zmroku ciemności nie rozświetla sztuczne światło, jest coraz mniej, a w dyskusji o środowisku coraz częściej mówi się o zanieczyszczeniu go światłem i dźwiękiem. W Makrutach, obok dzikiej przyrody, właśnie to nas najbardziej zauroczyło – tłumaczy.
Nabycie samowoli budowlanej. Jakie mogą być skutki dla kupującego?
Nabycie samowoli budowlanej. Jakie mogą być skutki dla kupującego?

Zobacz również
Wieś jest mała, wszystkiego zaledwie kilkanaście gospodarstw. W tym cztery należące do rodzin, które żyją tu od lat i przez cały rok. Reszta pomieszkuje. Wszystkich ich łączy świadomość wyjątkowości tego miejsca. I chęć utrzymania tego stanu.
Pierwszym sygnałem, że może być z tym kłopot, były odgłosy rycia w ziemi. Kiedy okazało się, że wykop pod fundamenty to nie 100 mkw. w podstawie, tylko co najmniej dwa razy więcej, mąż Dyby wszedł na portal Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego i ze zdziwieniem odkrył, że kubatura zaplanowanego przy jeziorze budynku ma ponad 1,3 tys. m sześc. Mniej więcej tyle, ile ich ogromna, drewniana stodoła, w której z powodzeniem można zorganizować mecz koszykówki. Dużo jak na domek rekreacyjny. Drugim sygnałem były ciężarowe samochody rozjeżdżające wiejską drogę.
– Nie chcemy wchodzić w spór z każdym, kto chce się tu budować, nie o to chodzi. Ale jest prawo, które obowiązuje, i my to prawo respektujemy. Chodzi o to, by wszyscy je respektowali, bez wyjątków – mówi Dyba.
Tyle że na Mazurach wyjątków jak grzybów po deszczu.

Cel i środki

Pan Arek z Kielc odziedziczył po rodzicach działkę w Pluskach. Kilka lat temu dowiedział się, że w sąsiedztwie ma powstać marina olsztyńskiego jacht klubu. Pierwszy etap inwestycji zakładał budowę bosmanatu, pomostu, pirsu do cumowania łodzi wraz ze slipem do ich wodowania, drugi – budynku szkółki żeglarskiej i magazynu sprzętu wodnego. Pozwolenie na budowę zostało wydane, bo inwestor – olsztyńska fundacja – przekonywał, że obiekt jest „inwestycją celu publicznego”. A to kolejny wyjątek wyłączający zakaz budowania na terenach chronionych.
Inwestor tłumaczył, że z bezpłatnych zajęć w szkółce żeglarskiej będą korzystały dzieci ze szkoły podstawowej w Stawigudzie, stąd cel publiczny. Ale, jak się okazało, ówczesna wójt gminy nie zawarła żadnej umowy na prowadzenie szkoleń żeglarskich. A że prowadzenie sekcji regatowej klubu, półkolonii i obozów żeglarskich, szkoleń czy wypożyczalni sprzętu żeglarskiego miało być działalnością komercyjną, samorządowe kolegium odwoławcze, do którego skargę na decyzję wójta skierowało dwóch właścicieli działek zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie planowanej mariny, uznało, że nie jest to inwestycja celu publicznego, tylko działalność biznesowa obliczona na duży zysk. I stwierdziło, że decyzja wójta o jej lokalizacji jest nieważna. Tym samym nieważna stała się również decyzja starosty, który wydał pozwolenie na budowę.
Jednym ze skarżących był pan Arek. Bo tak: wzdłuż jeziora biegnie droga, bosmanat miał powstać na betonowych kręgach na wodzie, a stanica wodna ze szkółką i magazynem na lądzie, za drogą, na działce sąsiadującej z działką pana Arka. Tymczasem bosmanat wprawdzie stanął na kręgach, ale wbrew planom oparł się o ląd, co zdaniem pana Arka było niezgodne z warunkami zabudowy i naruszało nietykalną linię brzegową jeziora, a budynek szkółki postawiono z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje na tym terenie żadnych budowli, a tym bardziej prowadzenia działalności gospodarczej. Był rok 2018.
Przez następne lata obie strony wielokrotnie odwoływały się od decyzji starosty olsztyńskiego, wojewody, Wód Polskich, powiatowego i głównego inspektora nadzoru budowlanego, WSA. Skarżyły się na odmowy wszczęcia postępowań albo na bezczynność urzędników. Inwestycja rozsiadła się na dwóch działkach, więc i postępowania były dwa. Po czterech latach sprawa bosmanatu znalazła się w NSA, ale daty rozprawy, na której zapadnie ostateczne rozstrzygnięcie, jeszcze nie wyznaczono. 22 września NSA rozstrzygnął za to wątpliwości dotyczące budowy szkółki żeglarskiej i magazynu. – WSA w Olsztynie uchylił decyzje dotyczące pozwolenia na budowę, na co fundacja złożyła skargę kasacyjną do NSA, a ten ją właśnie oddalił. A to oznacza, że od 22 września pozwolenia na budowę nie ma. Ciekawe, jakie decyzje zostaną teraz podjęte, bo obie budowy, mimo braku ostatecznych rozstrzygnięć, były kontynuowane i zostały właściwie ukończone – zastanawia się pan Arek i dodaje, że jego zdaniem urzędnicy robili wszystko, by tak właśnie się stało.
Po decyzji SKO wojewoda najpierw wstrzymał wykonanie decyzji starosty olsztyńskiego o pozwoleniu na budowę bosmanatu. Dwa miesiące później wstrzymał wykonanie własnego postanowienia do czasu rozpatrzenia zażalenia przez głównego inspektora nadzoru budowlanego. Potem była kolejna decyzja, kolejne zażalenie, a efekt jest taki, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pozawieszał postępowania odwoławcze oraz zażaleniowe i wojewoda nie wie, czy zostały do dziś wznowione. Wiadomo za to, że bosmanat jest gotowy. Stanica też, bo w jej przypadku sądy uznały, że inwestor nawet bez ostatecznego rozstrzygnięcia może budować, choć musi mieć świadomość, że robi to na własne ryzyko.
Podobnie potoczyła się sprawa z unijnym dofinansowaniem, które przyznano fundacji. W tym przypadku urząd marszałkowski również najpierw je wstrzymał, a potem pieniądze jednak wypłacił, argumentując, że wprawdzie nie ma orzeczenia, że zgoda na budowę została wydana zgodnie z prawem, ale nie ma też przeciwnego.
– Cztery ostatnie lata to walka nie tyle z inwestorem, ile z urzędnikami – mówi pan Arek i na dowód przytacza wyroki WSA w sprawach o bezczynność i rażące naruszenia prawa, jakie wytoczył urzędom i instytucjom.

Nierówna walka przyrody z urzędami

W Makrutach budowa też w szybkim tempie zmierza do końca. Choć – podobnie jak pan Arek – mieszkańcy wsi o wszystkich swoich wątpliwościach i zastrzeżeniach pisali, gdzie się dało. Do olsztyńskiego starostwa, które wydało pozwolenie na budowę, do wojewody, powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, regionalnej dyrekcji ochrony środowiska (RDOŚ), prokuratury, a nawet Najwyższej Izby Kontroli. Dołączali do nich filmy i zdjęcia z placu budowy dokumentujące rozmiary domu i dokonane w środowisku szkody. Niczego nie wskórali. – Są instytucje, które zostały powołane, by chronić przyrodę. Ale sposób, w jaki zajmują się tą sprawą, dowodzi, że w starciu z urzędami przyroda nie ma szans – zgadza się z panem Arkiem Dyba.
Bo tak: starostwo powiatowe nie uważało ich za stronę postępowania, więc konsekwentnie ich ignorowało i nie udzielało żadnych odpowiedzi. Policja poinformowana przez RDOŚ o możliwości popełnienia wykroczenia w związku z naruszeniem przepisów wynikających z ustawy o ochronie przyrody po prawie dwóch miesiącach od zawiadomienia wciąż ustalała, kto jest właścicielem działki. Po kilku następnych umorzyła postępowanie, nie stwierdzając żadnego wykroczenia. Między innymi dlatego, że RDOŚ, która zawiadomienie złożyła i przy okazji zażądała wyjaśnień od starosty, poproszona przez policję o przeprowadzenie kontroli, nieprawidłowości jednak nie stwierdziła. Podobnie jak kontrola z Wód Polskich, choć nie można wykluczyć, że to z tego powodu, że też została przeprowadzona po dwóch miesiącach od zawiadomienia – w grudniu, kiedy spadł śnieg. Z kolei wojewoda, od którego mieszkańcy zażądali unieważnienia pozwolenia na budowę, nie będąc przekonanym o skuteczności stwierdzenia nieważności, uznał wszczynanie takiego postępowania za bezcelowe. Co do zgodności budowy z warunkami zabudowy odesłał ich do nadzoru budowlanego.
„Nasze największe obawy dotyczą kwestii środowiskowych – obawiamy się, że sama budowa takiej posiadłości stanowi zagrożenie dla środowiska, co niestety już znalazło swoje potwierdzenie w rzeczywistości – przekopano odpływ wody do jeziora, naruszając linię brzegową. Bardzo prosimy o rozpatrzenie wniosku w trybie pilnym, ze względu na postępującą budowę” – pod tym pismem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Olsztynie podpisało się 18 mieszkańców Makrut. Pięć miesięcy później PINB odpisał: „W związku z zapytaniem informuję, iż czynności wyjaśniające są w toku. Na obecnym etapie, Organ dąży do ustalenia zgodności ukształtowania terenu z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Starostwo Powiatowe w Olsztynie”. Ostatecznie, po prawie dziewięciu miesiącach, uznał, że roboty budowlane są prowadzone zgodnie z projektem. I skargę mieszkańców uznał za bezzasadną. – Wszystkie instytucje działały bardzo wolno, mam wrażenie, że chodziło o to, by powstały nieodwracalne skutki prawne. To znaczy, że nawet jeśli w końcu okazałoby się, że dom w Makrutach to samowola budowlana, będzie on już w tak zaawansowanym stopniu budowy, że decyzja o rozbiórce nie będzie możliwa – mówi architekt mieszkający w sąsiedztwie Makrut.

Spokojnie, to tylko piwnica

Inwestor przymusowej rozbiórki się nie boi. – Założenia zawarte w projekcie, w tym w zakresie liczby kondygnacji, wysokości i powierzchni zabudowy, zostały zweryfikowane przez starostwo powiatowe m.in. pod kątem zgodności z warunkami zabudowy i zgodnie z obowiązującymi przepisami wydano pozytywną i prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę. Mając prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, realizujemy ją zgodnie z prawem i ze sztuką budowlaną – od początku podkreślał architekt, który go reprezentuje.
Mieszkańcy Makrut nie są tego aż tak pewni. Bo tak: Ministerstwo Rozwoju i Technologii wyjaśniając, jak należy rozumieć zapisy ustawy o kondygnacjach, i przyznając, że w określonych okolicznościach piwnica może być zagłębiona poniżej gruntu tylko z trzech stron (zwykle w terenie górzystym), twierdzi też, że jeżeli kondygnacja została zakwalifikowana jako podziemna, to nie mogą znajdować się na niej pomieszczenia przeznaczone do stałego pobytu ludzi, a więc takie, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż cztery godziny. Do takich pomieszczeń z pewnością nie należą te, w których „wykonywane czynności mają charakter dorywczy bądź też praca polega na krótkotrwałym przebywaniu związanym z dozorem oraz konserwacją maszyn i urządzeń lub utrzymaniem czystości i porządku”. I takie, w których mają miejsce procesy technologiczne albo prowadzona jest hodowla roślin lub zwierząt. Ale czy należą do nich pomieszczenia z dwoma pokojami, łazienką, sauną i winiarnią?
Możliwe, że tak, ale możliwe, że nie. Wszystko zależy od interpretacji. Dyrektor wydziału budownictwa w olsztyńskim starostwie twierdzi, że stanowisko ministerstwa jest niewłaściwe i to, czy piwnica jest przeznaczona na pobyt stały ludzi, czy nie, nie ma żadnego znaczenia.
– Taka interpretacja prowadzi do absurdu – mówi architekt z sąsiedniej miejscowości. – Oznacza bowiem, że można uzyskać pozwolenie na niewielki domek rekreacyjny, a potem wybudować go na olbrzymiej piwnicy, która przez to, że z jednej strony jest otwarta, jest piwnicą tylko z nazwy, bo może pełnić każdą funkcję. W ten sposób można wybudować dom o dowolnej kubaturze. To prosty sposób na obejście prawa.
Ministerstwo Rozwoju i Technologii przyznaje, że przepisy pozwalają na różne interpretacje, i zapewnia, że pracuje nad tym, by tę dowolność ograniczyć. Na razie jednak wszystko w rękach urzędników. A ci, uchylając kolejne furtki inwestorom, często zatrzaskują je przyrodzie. Bo np. w Makrutach na razie jest tak, że o ciszy można zapomnieć. O spokoju też, bo całkiem niedawno na wiejskiej drodze utknęły trzy ciężarówki wiozące ciężkie betonowe bloki, tworząc pierwszy w historii wsi korek. Możliwe, że to wszystko nie ma nic wspólnego z tym, że w tym roku po raz pierwszy nie przyleciały tu żurawie, które od lat zjawiały się nad Sarągiem w okresie lęgowym. Ale możliwe też, że ma.