Uchwalona 11 sierpnia przez Sejm ustawa o zmianie ustawy o utrzymaniu i czystości porządku w gminach (dalej: nowelizacja, obecnie czeka na podpis prezydenta) wśród licznych zmian przewiduje również modyfikacje w wysokości sankcji za naruszenie przepisów dotyczących gospodarowania odpadami określonych w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 779; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 784; dalej: u.o.). Modyfikacje te zasadniczo podążają w kierunku wzmocnienia represji (co generalnie cechuje trend z ostatnich lat), lecz wśród nich znajdują się również zmiany korzystne dla firm, które racjonalizują zasady nakładania sankcji i uwzględniają głosy przedsiębiorców. Są to np.: obniżenie dolnych widełek wysokości administracyjnej kary pieniężnej za większość deliktów, zmiana sposobu określania wysokości administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie bez wymaganego zezwolenia. Nowelizacja ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Przybliżamy najważniejsze zmiany.

Zlecanie podejrzanym podmiotom, może mocno uderzyć po kieszeni

Nowelizacja radykalnie zaostrza sankcje za zlecanie gospodarowania odpadami podmiotom, które nie posiadają stosowanych decyzji administracyjnych lub wpisów do rejestru. Za takie czyny po zmianach będzie grozić administracyjna kara pieniężna – a nie jak obecnie grzywna Różnica jest istotna. O ile bowiem grzywna za omawiane wykroczenie wynosi do 5 tys. zł, o tyle administracyjna kara pieniężna może być wymierzana w wysokości nawet do 1 mln zł (w tym celu dodano w art. 194 ust. 1 u.o. punkt 3a, jednocześnie uchylono art. 175 u.o., który przewiduje za to odpowiedzialność wykroczeniową). Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu nowelizacji, pozwoli to na skuteczniejsze działania Inspekcji Ochrony Środowiska w obszarze zwalczania nielegalnych zachowań w gospodarce odpadami, a także będzie miało wymiar dyscyplinujący dla podmiotów działających w branży.
Warto dodać, że odpowiedzialność deliktowa pozostanie niezależna od odpowiedzialności za zagospodarowanie odpadów. A to oznacza, że przedsiębiorca, który np. niedostatecznie zweryfikuje kontrahenta odbierającego śmieci, nie tylko narazi się na administracyjną karę pieniężną, lecz także – tak ja dotychczas – będzie miał obowiązek ich zagospodarowania (w praktyce ponieść koszty ich usunięcia), jeśli się okaże, że odpady są składowane w miejscach do tego nieprzeznaczonych.

Ryzyko drastycznie wzrośnie

Administracyjne kary pieniężne (a więc w wysokości nawet do 1 mln zł) będzie można nałożyć po nowelizacji na tych, którzy nie prowadzą ewidencji odpadów albo prowadzą ją w sposób nieterminowy lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym (w tym celu dodano do art. 194 ust. 1 pkt 5b i wykreślono art. 180 ust. 1 u.o. który przewidywał odpowiedzialność wykroczeniową, a więc do 5 tys. zł).
Często stwierdzanym naruszeniem jest obecnie umyślne nieprowadzenie ewidencji lub prowadzenie jej w sposób niezgodny ze stanem faktycznym. Tymczasem w znacznej części przypadków dokumentacja ta stanowi dla organów ochrony środowiska główne źródło informacji na temat rodzajów i masy przyjmowanych do odzysku (zbieranych) odpadów. W ocenie ustawodawcy umyślne nieprowadzenie ewidencji sprzyja też rozwojowi nielegalnych form zagospodarowania odpadów, których ujawnienie i kontrola są często niemożliwe, zaś podmioty dopuszczające się takich procederów uzyskują dochody poza systemem, co oznacza również straty dla budżetu państwa z tytułu nieodprowadzonych podatków czy opłat za korzystanie ze środowiska. Wiele podmiotów prowadzi też tzw. kreatywną ewidencję, czyli wykazuje w niej tylko takie rodzaje i ilości odpadów, które mieszczą się w ramach posiadanych decyzji regulujących gospodarkę odpadami i mogą być przez nie ujawniane w sprawozdawczości rocznej. Projektodawcy wskazali w uzasadnieniu, że obecna sankcja to pokłosie zbyt łagodnych sankcji.

Dolna granica niższa

Jest też dobra wiadomość dla przedsiębiorców: dolny limit administracyjnej kary pieniężnej będzie niższy. Zmieniony art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach ustala bowiem minimalną wysokość na poziomie 1 tys. zł (w miejsce dotychczasowych 5 tys. zł). Niższy limit ma być stosowany nie tylko dla wspomnianych wyżej nowych rodzajów deliktów, lecz także dla pozostałych, wcześniej wymienionych w art. 194 ust. 1 ustawy. Ten zaś pozwala nałożyć administracyjną karę pieniężną m.in. za takie niedozwolone działania, jak:
  • mieszanie odpadów niebezpiecznych różnych rodzajów;
  • mieszanie odpadów niebezpiecznych z odpadami innymi niż niebezpieczne;
  • magazynowanie odpadów niezgodnie z wymaganiami;
  • nieprowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów albo prowadzenie tego systemu niezgodnie z przepisami;
  • prowadzenie działalności bez wymaganego wpisu do rejestru;
  • nieumieszczanie numeru rejestrowego na dokumentach sporządzanych w związku z prowadzoną działalnością;
  • dokonanie zrzutu olejów odpadowych do wód, gleby lub ziemi, wbrew zakazowi;
  • przekazywanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych do termicznego przekształcania niezgodnie z przepisami.
Obniżenie dolnej granicy limitów to dobra wiadomość szczególnie dla tych przedsiębiorców, którzy nieznacznie naruszyli przepisy w zakresie gospodarowania odpadami. Obecnie bowiem często bywa tak, że jeśli za dany czyn grozi administracyjna kara pieniężna (tj. 5 tys. zł), to nawet jeśli naruszenie jest niewielkie, nie można nałożyć jej w wysokości niższej niż ów dolny limit. W efekcie – jak wskazano w uzasadnieniu – dla małych przedsiębiorców lub instytucji pożytku publicznego kara nawet w minimalnej kwocie jest znaczącym obciążeniem, przyczyniającym się do pogłębienia kryzysowej sytuacji wywołanej wirusem SARS-CoV-2.

Prościej wyliczyć kwotę

Nowelizacja uprości też sposób wyliczania administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia (o którym mowa w art. 41 u.o.). Mianowicie zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 194 ust. 4 u.o. dotychczasowa kara za takie czyny wynosi nie mniej niż 10 tys. zł i nie może przekroczyć 1 mln zł. Przy czym przepis ten należy odczytywać łącznie z art. 194 ust. 6 u.o., w myśl którego konkretny wy miar kary jest ustalany na podstawie wzoru określonego w załączniku nr 6 do u.o. Z tym zastrzeżeniem, że jeżeli ustalona na podstawie wzoru kara jest jednak niższa niż dolny próg widełek (czyli 10 tys. zł), to należy ją podnieść do tej kwoty, a jeśli przekracza górny poziom (1 mln zł), to należy ją miarkować do tego właśnie poziomu. Stosowanie w praktyce tego skomplikowanego mechanizmu rodzi liczne kłopoty i kontrowersje. W uzasadnieniu do nowelizacji wskazano, że obliczanie wysokości kar w oparciu o załącznik nr 6 do u.o. może powodować ich wymierzanie w nieadekwatnie wysokich kwotach. Przykładowo w przypadku zebrania znacznych mas odpadów urobku ziemnego bez stosownego zezwolenia kary takie w praktyce nierzadko sięgają 1 mln zł, czyli najwyższej przewidzianej tą ustawą kwoty, choć często znikoma jest przy tym szkodliwość czynu dla zdrowia i życia ludzi oraz środowiska. Ponadto w wielu sytuacjach niemożliwe jest zmierzenie ilości odpadów z uwagi na to, że zostały zakopane, nagromadzone w kilku czy kilkunastu stosach o nieregularnych kształtach (co w efekcie uniemożliwia zastosowania wzoru określonego w załączniku nr 6 do u.o.).
Stąd w ramach nowelizacji zrezygnowano ze stosowania wzoru (poprzez wykreślenie art. 194 ust. 6 u.o.). Tak więc po wejściu w życie noweli wymierzanie kar za nielegalne zbieranie lub przetwarzanie odpadów będzie następowało według kryteriów jak dla innych deliktów. Zatem wysokość kar będzie się ustalać tak, jak stanowi art. 194 ust. 7, a więc „uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199”. Wyjaśnijmy, że zgodnie z art. 199 u.o. przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.
Zmiana sposobu wyliczania kary administracyjnej za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia to nie wszystko. Jej minimalna wysokość też będzie obniżona z obecnych 10 tys. zł do 1 tys. zł.

Koniec z limitem przy kolejnych naruszeniach

Zniesiono też sztywny limit, który obowiązuje obecnie, gdy po raz drugi lub kolejny nakładana jest sankcja za takie przewinienia, jak:
  • zbieranie odpadów lub ich przetwarzanie bez wymaganego zezwolenia;
  • gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.
Mianowicie obecnie art. 194a u.o. przesądza, że w takich przypadkach administracyjną karę pieniężną wymierza się w wysokości dwukrotności kwoty określonej za pierwszym razem.
Nowela ten przepis wykreśla, co oznacza, że ustawodawca rezygnuje z takiego sztywnego określenia wysokości sankcji, pozostawiając każdorazowo ocenę konkretnej sytuacji w gestii inspekcji. Inaczej mówiąc: inspekcja ochrony środowiska nie będzie już związana limitem. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji wskazano, że inspekcja jako organ wykwalifikowany jest w stanie ocenić skalę naruszenia i dobrać adekwatnie wysokość kary.
Wskazano także, że sankcja w wysokości dwukrotności kwoty jest często za mało dotkliwa, żeby wyegzekwować skutecznie przestrzeganie przez podmiot ciążących na nim obowiązków. Dostrzegalne jest to szczególnie wówczas, gdy dojdzie do kolejnego naruszenia o znacznie większych rozmiarach niż wcześniejsze. W takiej sytuacji nawet jeśli kolejne jest wyjątkowo drastyczne, to przy pozostawieniu art. 194a u.o. inspektorzy mieliby związane ręce: kara musiałaby wynosić dwukrotność poprzednio określonej kwoty (czyli np. 20 tys. zł, jeżeli pierwsza wyniosła 10 tys. zł). Przy czym reguła ta działa też w drugą stronę – mogło bowiem być i tak, że za pierwszym razem naruszenie było znaczące, a więc i kara wynosiła np. 100 tys. zł. Natomiast kolejny delikt mógł już być mniejszych rozmiarów, lecz inspekcja miała związane ręce i musiała nałożyć sankcję w wysokości 200 tys. zł.

Opłata podwyższona

Doprecyzowano przepisy w zakresie naruszeń, za które nie nakłada się administracyjnej kary pieniężnej, gdy może być ustalona opłata podwyższona, , o której mowa w art. 293 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 1162). Jest to odrębna od kary pieniężnej sankcja, którą stosuje się, gdy podmiot korzystający ze środowiska nie posiada wymaganego pozwolenia lub innej decyzji. Mianowicie zmieniony nowelą art. 194 ust. 2 u.o. wskazuje, że przepisów ust. 1 i 4 nie stosuje się w przypadku, gdy za naruszenie może być ustalona opłata podwyższona. Do tej pory art. 194 ust. 2 u.o. stanowił, że tylko przepisów ustępu 1 nie stosuje się. Ta z pozoru techniczna zmiana w praktyce ma jednak duże znaczenie. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu – pozwoli na właściwe stosowanie przepisów (wskazuje pierwszeństwo sankcji, jaka ma być zastosowano) oraz na uniknięcie ryzyka nakładania sankcji dwukrotnie za to samo naruszenie. Przykładowo: w przypadku gdy dojdzie do zbierania odpadów bez zezwolenia, a następnie ich składowania w miejscu do tego nieprzeznaczonym, sprawca poniesie tylko opłatę podwyższoną za nielegalne składowanie odpadów (do tej pory zbieg kar mógł powodować naliczanie ich z dwóch tytułów): t.j. za składowanie i zbieranie).

Wybrane zmiany w limitach

Za zlecanie gospodarowania odpadami podmiotom, które nie posiadają stosowanych decyzji administracyjnych lub wpisów do rejestru:
obecnie: grzywna do 5 tys. zł lub kara aresztu (w praktyce nie stosowana),
po zmianach: administracyjna kara pieniężna 1 tys. zł do 1 mln zł.
Za nieprowadzenie ewidencji odpadów albo prowadzenie tej ewidencji w sposób nieterminowy lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym:
obecnie: grzywna do 5 tys. zł,
po zmianach: administracyjna kara pieniężna 1 tys. zł do 1 mln zł.
Za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia:
obecnie: administracyjna kara pieniężna od 10 tys. zł do 1 mln zł,
po zmianach: administracyjna kara pieniężna 1 tys. zł do 1 mln zł. Zmieni się też sposób jej wyliczania.
Za prowadzenie działalności bez wymaganego wpisu do rejestru:
obecnie: administracyjna kara pieniężna od 5 tys. zł do 1 mln zł,
po zmianach: administracyjna kara pieniężna 1 tys. zł do 1 mln zł.