Chociaż przepisy ustawy o odpadach wprost nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia sankcji, to organ kontroli ma prawo tak zrobić. Pozwalają na to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Przedsiębiorcy działający w obszarze gospodarki odpadami stanęli w ostatnich tygodniach przed istotnymi wyzwaniami. Przypomnijmy, że 17 grudnia 2019 r. weszło w życie rozporządzenie ministra środowiska z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (Dz.U. poz. 1755). Określa ono m.in. minimalne wymagania dla urządzeń technicznych systemu kontroli. Jeżeli dany przedsiębiorca rozpoczął prowadzenie monitoringu zgodnie z przepisami od 22 lutego 2019 r. (a informacje pochodzące chociażby od Inspekcji Ochrony Środowiska wskazują, że nie zawsze tak jest), to musi zbadać, czy wprowadzony przez niego system kontroli spełnia warunki rozporządzenia. W innym wypadku podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 tys. zł do 1 mln zł, jak za nieprowadzenie monitoringu.
W takiej samej wysokości ustawa o odpadach (dalej: u.o.) nakazuje karać przedsiębiorców, którzy nie posiadają stosownego wpisu w rejestrze BDO. Problem stał się aktualny, od 1 stycznia 2020 r. ewidencję odpadów prowadzi się bowiem tylko elektronicznie, w module BDO (choć 9 stycznia posłowie przyjęli nowelizację przedłużającą możliwość prowadzenia papierowej ewidencji do 30 czerwca 2020 r.). Ułatwi to organom nadzoru wykrycie tych, którzy nielegalnie pozbywają się odpadów. Tymczasem do ostatniej chwili przedsiębiorcy nie byli pewni, kto powinien wpisać się do rejestru, bo rozporządzenie z 23 grudnia 2019 r. w sprawie rodzajów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji (Dz.U. poz. 2531) opublikowano dopiero 30 grudnia.
Powstaje pytanie, czy kara musi być bezwzględnie wymierzona, czy też organ ma możliwość pouczenia? Pytanie to przedsiębiorcy zaczęli sobie stawiać, gdy pojawiły się informacje prasowe, jakoby inspektorzy w pierwszych miesiącach funkcjonowania systemu (dotyczy to braku rejestracji w BDO) mieli zalecenie resortu klimatu, aby pouczać, a nie karać. Wątpliwości rodzą się stąd, że ustawa o odpadach nie przewiduje odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu. W sukurs przedsiębiorcom przychodzi jednak regulacja zawarta w kodeksie postępowania administracyjnego.
Przepisy ogólne
Na mocy art. 1 pkt 41 i art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935) 1 czerwca 2017 r. do kodeksu został dodany dział IVA „Administracyjne kary pieniężne”. Zgodnie z art. 189a par. 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Jak stanowi art. 189a par. 2 k.p.a., w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych:
1) przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej,
2) odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia,
3) terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej,
4) terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej,
5) odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej,
6) udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej
‒ przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Najpierw należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy ustawa o odpadach zawiera regulację dotyczącą przesłanek branych pod uwagę przy wymierzaniu kary, jak również pozwalającą na odstąpienie od nałożenia kary. W art. 194 ust. 1 pkt 2c i 5 u.o., które przewidują sankcje za niestosowanie monitoringu lub stosowanie niezgodnego z przepisami albo za brak wpisu do BDO, nie ma mowy o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej. Ustawa o odpadach zawiera natomiast dyrektywy wymiaru analizowanych kar w art. 199. Stanowi on, że przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia.
Skutki braku regulacji w ustawie
Celem art. 189a par. 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś ze wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, to stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (aspektu objętego jednym z punktów art. 189a par. 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany wycinek tematyki stosowania kar administracyjnych, to w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w odniesieniu do aspektów wskazanych w art. 189a par. 2 pkt 2‒6 w zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych.
Przechodząc na grunt ustawy o odpadach:
‒ nie znajdzie zastosowania art. 189d k.p.a. dotyczący przesłanek wymiaru kary, albowiem szczególna regulacja jest zawarta w art. 199 u.o.;
‒ znajdzie zastosowanie art. 189f k.p.a. poświęcony możliwości odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu, w tym zakresie u.o. nie zawiera bowiem regulacji szczególnej.
Przesłanki łagodnego traktowania
Zgodnie z art. 189f k.p.a., w którym określono przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, w myśli par. 1 organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
W myśl art. 189f par. 2 k.p.a. w przypadkach innych niż wymienione w par. 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w par. 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody potwierdzające wykonanie postanowienia (art. 189f par. 3 k.p.a.).
W istocie rzeczy w art. 189f k.p.a. przewidziano aż dwie hipotetyczne sytuacje, w których organ może odstąpić od wymierzenia analizowanych kar.
Po pierwsze, ta opisana w 189f par. 1 pkt 1 k.p.a.: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z poglądami doktryny instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegające na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Nie oznacza to zarazem oparcia odpowiedzialności administracyjnej na zasadzie winy. Zdaniem przedstawicieli doktryny ocena, czy waga naruszenia jest znikoma, powinna być dokonana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. (który zawiera ogólne przesłanki wymiaru kar). Jednak moim zdaniem, skoro ustawa o odpadach samodzielnie reguluje dyrektywy wysokości kary w art. 199, to ten przepis powinien znaleźć zastosowanie przy ocenie „znikomości” naruszenia prawa.
Co do drugiej przesłanki, zaprzestania naruszenia prawa (czyli zaprzestania niedopełnienia obowiązku lub naruszenia zakazu jako zachowania ciągłego, trwałego lub powtarzalnego, polegającego na działaniu lub zaniechaniu), to może być spełniona także po wszczęciu postępowania aż do dnia wydania decyzji administracyjnej (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, „Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego”, LEX/el.2019 – do art. 189f).
Przenosząc te uwagi na grunt analizowanych zagadnień, będzie to dotyczyło sytuacji, gdy przedsiębiorca dokona wpisu do BDO albo zamontuje system monitoringu zgodny z wymogami rozporządzenia z opóźnieniem, ale w okresie, gdy monitoring nie był jeszcze zamontowany (przedsiębiorca nie był wpisany do BDO), nie doszło do żadnego zdarzenia niebezpiecznego z punktu widzenia ochrony środowiska.
W przypadkach innych niż omówione powyżej inspektor ma możliwość na podstawie art. 189f par. 2 k.p.a. wyznaczenia stronie terminu na przedstawienie dowodów potwierdzających (o ile pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby zostać nałożona administracyjna kara pieniężna):
1) usunięcie naruszenia prawa lub
2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonych naruszeniach prawa, określając termin i sposób powiadomienia.
Cel kary wynika z treści, charakteru, umiejscowienia przepisów stanowiących podstawę do nałożenia kary. Głównym celem analizowanych sankcji jest ochrona środowiska poprzez cele szczegółowe: prawidłowe ewidencjowanie lub monitorowanie odpadów.
Przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających wykonanie postanowienia wydanego przez organ będzie warunkowało odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f par. 3 k.p.a.). Jak się wydaje, takim usunięciem naruszenia prawa może być właśnie rejestracja w BDO albo np. dostosowanie posiadanego monitoringu do wymogów rozporządzenia. Warunek wszakże jest taki, aby odstąpienie od nałożenia kary spełniło cele, dla których miała być nałożona kara pieniężna. Jeżeli w odniesieniu do danego przedsiębiorcy nie dojdzie do żadnego incydentu zagrażającego środowisku, a jednocześnie doprowadzi on do usunięcia naruszenia prawa, to należy przyjmować, że cele, dla których miała być nałożona kara pieniężna, będą spełnione.
Obecnie wszystko zależy od tego, jakie wytyczne będą mieli inspektorzy i czy istotnie przez pierwsze miesiące stosowania nowych przepisów mają „pomagać” przedsiębiorcom a nie ich „karać”. Ministerstwo Klimatu w odpowiedzi na pytanie DGP, czy przewiduje okres ochronny dla przedsiębiorców, odpowiedziało, że organy kontrolne nie muszą od razu nakładać kar.
Na koniec należy wskazać, że rozważanie przesłanek z art. 189f k.p.a. jest obowiązkiem inspektorów. Jak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 9 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 417/18): „Stosowana ustawa w Rozdziale 4d Kary pieniężne reguluje przesłanki odpowiedzialności różnych podmiotów (opis czynów karalnych) w art. 9x–9za, podmioty nakładające kary pieniężne w art. 9zb, ustalanie wysokości kar pieniężnych (przesłanki wymiaru kary) w art. 9zc oraz zawiera ogólne odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201). Wynika z tego, że ustawa nie reguluje odrębnie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189 par. 2 pkt 2 k.p.a.). Oznacza to, że właściwy organ nie tylko stosuje art. 189b k.p.a. powołany w niniejszej sprawie przez oba organy, ale ponadto powinien rozważyć stosowanie art. 189f k.p.a.”.
Co prawda orzeczenie dotyczyło kary nałożonej na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale racja rozstrzygnięcia jest taka sama na gruncie ustawy o odpadach.
Stanowisko Ministerstwa Klimatu z 7 stycznia 2020 r.
Organy kontrolne nie muszą od razu nakładać kar finansowych, przykładowo w przypadku uchybień mniejszej wagi lub uzupełnienia braków mogą skorzystać np. z pouczeń.
Podstawa prawna
• art. 194 ust. 1 pkt 2c i 5, art. 199 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. poz. 701; ost.zm. Dz.U. poz. 1579).
• art. 189a par. 1 i 2, art. 189d, art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2196).
