Jak obliczać opłaty za odpady? Manewry gmin wciąż trwają

Od osoby, od powierzchni mieszkania, od zużytej wody i od gospodarstwa domowego – z tych czterech metod rozliczania za odbiór śmieci gminy najczęściej wybierają pierwszą. Nie ma jednoznacznej odpowiedzi, która jest najlepsza. Sprawdziliśmy, jakie są plusy i minusy każdej z nich

Żadna z przewidzianych w ustawie z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2020; dalej: u.c.p.g.) metod nie rozlicza wagi lub objętości wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych. Choć każda, jak zaznacza Mateusz Karciarz, prawnik z kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy, w większym lub mniejszym stopniu ma związek z ilością wytwarzanych śmieci. Kwota uiszczana przez mieszkańców jest pewnego rodzaju opłatą za korzystanie ze środowiska i odnosi się do jednej z kardynalnych zasad prawa ochrony środowiska, że za zanieczyszczanie płaci zanieczyszczający. Pytanie tylko, jak tę zasadę realizować, biorąc pod uwagę specyfikę danej gminy i zapewniając mieszkańcom poczucie, że stawki są im naliczane sprawiedliwie, czyli w powiązaniu z tym, ile odpadów rzeczywiście wytwarzają. Mierząc się z tym, kolejne samorządy dokonują właśnie przeglądu swoich metod rozliczania śmieci. Część z nich – jak niedawno Warszawa – już decyduje o zmianie sposobu wyliczania stawek, inne ‒ np. Łódź ‒ przed tą decyzją jeszcze stoją.

Budzi najmniej wątpliwości wśród mieszkańców i prawdopodobnie z tego powodu jest najchętniej przyjmowana przez radnych. To zdecydowany plus. Minus jednak jest równie duży – to nieszczelność. – Mieszkańcy nie zdają sobie sprawy, że akceptując tę metodę, wyrządzają sobie krzywdę. Gmina nie ma bowiem żadnych instrumentów, by sprawdzić, czy ktoś w danym lokalu mieszka. Efekt jest taki, że co najmniej 20 proc. osób za śmieci nie płaci w ogóle – mówi dr Marek Goleń, ekspert w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. [rozmowa] I przypomina, że opłata śmieciowa jest opłatą lokalną, ale podlegającą ordynacji podatkowej. – Nosi wszelkie cechy podatku oprócz nazwy. Czyli jest ustalana na podstawie deklaracji mieszkańców. Tymczasem część z nich udaje, że tej opłaty nie ma – dodaje ekspert. Wtóruje mu Mateusz Karciarz. Zaznacza przy tym, że gminy nie mają żadnych skutecznych mechanizmów weryfikacji deklarowanej liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość, zwłaszcza w zabudowie wielorodzinnej.

Samorządy zdają sobie sprawę, że taki system jest dziurawy. – W większości gmin dane wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dotyczące liczby mieszkańców znacząco różnią się od danych pochodzących z innych źródeł – mówi Maciej Kiełbus, partner w kancelarii Dr Krystian Ziemski & Partners. – Metoda od osoby wymusza aktualizowanie danych o liczbie osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe, ale nie zawsze jest możliwość takiej weryfikacji – zaznacza Monika Pawlak z biura rzecznika prasowego prezydenta miasta Łodzi. Problem dotyczy nawet niewielkich gmin, a jest tym większy, im miejscowość jest większa. To kwestia migracji, pracowników tymczasowych, cudzoziemców, studentów. – W konsekwencji osoby rzetelnie partycypujące w funkcjonowaniu systemu ponoszą koszty odbioru i zagospodarowania odpadów wytworzonych zarówno przez siebie, jak i przez innych mieszkańców – podkreśla Maciej Kiełbus.

Niewłaściwy monitoring śmieci? Bez taryfy ulgowej

Eksperci mają też wątpliwości, czy metoda od osoby jest faktycznie sprawiedliwa. Jak mówi Mateusz Karciarz, nie uwzględnia ona wielu innych czynników mających wpływ na ilość wytwarzanych w danej nieruchomości opadów komunalnych: wieku mieszkańców czy pory roku – w okresach urlopowych liczba osób przebywających na terenie danej nieruchomości często się zmienia. Ponadto ilość wytwarzanych odpadów w gospodarstwie domowym wcale nie musi być zależna od liczby mieszkańców. Jak zaznacza Marek Goleń, na Zachodzie opublikowano badania pokazujące, że istotna różnica w ilości wytwarzanych w ciągu roku odpadów występuje jedynie między gospodarstwami jednoosobowymi a wieloosobowymi. Różnice między gospodarstwami domowymi dwuosobowymi, trzyosobowymi, czteroosobowymi nie są znaczące, a w jeszcze liczebniejszych ilość odpadów wytwarzanych w ciągu roku zaczyna maleć: sześcioosobowe gospodarstwo domowe wytwarza niemal tyle samo odpadów co trzyosobowe. Powód? Wieloosobowe gospodarstwa domowe są zwykle gorzej sytuowane ekonomicznie, zwłaszcza w przeliczeniu na osobę, kupują wobec tego bardziej ekonomicznie i mają mniej śmieci.

+ Akceptowana społecznie

– Nieszczelna

– Wymusza częste aktualizowanie danych

– Niesprawiedliwa – nie uwzględnia takich czynników, jak wiek mieszkańców czy pora roku

Alternatywą dla wielu gmin jest metoda różnicowana ze względu na liczbę osób stanowiących dane gospodarstwo (metoda klasy gospodarstw). – Największym jej minusem jest kwestionowanie legalności takiego różnicowania przez wiele organów nadzoru – mówi Mateusz Karciarz. – Także w orzecznictwie, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, występują rozbieżności w tym zakresie. Część judykatury stoi bowiem na stanowisku, że możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyrażona przez ustawodawcę w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie dotyczy metody od gospodarstwa domowego. Biorąc jednak pod uwagę wykładnię nie tylko celowościową, lecz także systemową tego przepisu, takie stanowisko zdaje się być nieuprawnione, a sama możliwość różnicowania stawki opłaty wydaje się być uzasadniona również w odniesieniu do metody od gospodarstwa domowego – dodaje prawnik. Podobnego zdania jest Maciej Kiełbus. – Niektóre regionalne izby obrachunkowe, w mojej ocenie błędnie, stoją na stanowisku, że w przypadku wyboru tej metody rada gminy zobowiązana jest ustalić jedną metodę dla gospodarstwa domowego, bez względu na jego wielkość – mówi. Prawnik dodaje jednak, że nawet w przypadku zróżnicowania wielkości gospodarstw domowych problemem staje się rzetelność podawanych danych.

Metoda od gospodarstwa jest częścią składową opłat w Toruniu. – Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami uzależniona jest u nas również od liczby osób w gospodarstwie domowym i od rodzaju zabudowy – mówi Magdalena Stremplewska, rzecznik prasowy prezydenta miasta. – Mieszkańcy zabudowy jednorodzinnej płacą złotówkę więcej od osoby niż mieszkańcy zabudowy wielorodzinnej – wyjaśnia. I dodaje, że wynika to z tego, iż w zabudowie rozproszonej wyższe są koszty odbioru odpadów. Powodują to np. mniejsze pojemniki i większe przebiegi śmieciarek między punktami wywozowymi.

Jak tłumaczy Magdalena Stremplewska, ustalenie jako kryterium liczebności gospodarstwa domowego umożliwia dodatkowo obniżenie opłaty dla rodzin wielodzietnych. W Toruniu, gospodarstwa domowe cztero- lub więcej osobowe ponoszą jedną zryczałtowaną opłatę niezależnie od liczby osób tworzących to gospodarstwo. Rzeczniczka przyznaje jednak, że minusem jest znaczna liczba korekt deklaracji, związanych z przemieszczaniem się mieszkańców.

W dodatku metoda od klasy gospodarstw też nie jest szczelna. Warszawa jeszcze do końca stycznia br. oblicza opłatę śmieciową w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym i szacuje, że w systemie brakuje nawet 150 tys. mieszkańców. Od lutego mieszkańcy zapłacą więc opłatę ryczałtową od gospodarstwa domowego, a docelowo w stolicy ma być metoda oparta na zużyciu wody.

+ Prosta w obsłudze

+ Nie wymaga częstych zmian deklaracji

– Kwestionowana przez organa nadzoru

– Nieszczelna

Opłata śmieciowa obliczana od powierzchni obowiązuje w Gdańsku. – Z punktu widzenia magistratu jest metodą generującą najmniej nadużyć i najniższe koszty administracyjne, gwarantującą w miarę stabilne wpływy do budżetu i tym samym umożliwiającą ustalenie w miarę trafnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – tłumaczy Joanna Bieganowska z referatu prasowego biura prezydenta Gdańska. Jak zaznacza, od początku funkcjonowania systemu stawkę opłat dla mieszkańców podniesiono w Gdańsku pierwszy raz w listopadzie 2019 r. To, że metoda od powierzchni mieszkania jest najbezpieczniejsza z punktu widzenia finansów gminy, potwierdza dr Marek Goleń. – Bardzo precyzyjnie można określić, jaka jest powierzchnia lokali mieszkalnych, bo większość danych jest w centralnej ewidencji gruntów budynków i lokali. Te informacje wystarczy zintegrować z bazą danych odpłatności za śmieci, żeby stworzyć prosty mechanizm kontroli – dodaje nasz rozmówca. Kolejny plus to brak zmienności danych stanowiących podstawę do obliczenia opłaty, co z kolei eliminuje konieczność częstego korygowania deklaracji śmieciowych przez mieszkańców.

Stawki za śmieci na cenzurowanym. Inspekcja sprawdzi gminy, gdzie za śmieci płaci się najmniej

Także Maciej Kiełbus nie ma wątpliwości, że pod względem szczelności systemu jest to metoda najefektywniejsza. – Jednak jej zastosowanie zdaje się budzić największe opory społeczne, co jest jej sporym minusem. Argumenty, które padają w dyskusji przeciwko tej metodzie, są takie, że to nie metry kwadratowe wytwarzają odpady. Metoda ta nie ma też wcale przełożenia na ilość powstających w danej nieruchomości odpadów komunalnych – stwierdza Mateusz Karciarz. – Wydaje się, że głównym powodem, dla którego ustawodawca zdecydował się na jej wprowadzenie, było założenie, iż powierzchnia mieszkania powiązana jest z liczbą mieszkańców – dodaje prawnik. Tymczasem wcale tak być nie musi. Należy też pamiętać, że tego typu rozliczenie najbardziej obciąża jedno- lub dwuosobowe gospodarstwa domowe oraz tych, którzy mieszkają w domach jednorodzinnych.

+ Szczelna

+ Stabilna z punktu widzenia budżetu samorządu

+ Nie trzeba często korygować danych

– Opór społeczny – nie metry kwadratowe wytwarzają odpady

– Po kieszeni najbardziej dostają najmniejsze gospodarstwa domowe

Metoda stosowana rzadko, ale w czasie rosnących kosztów gospodarowania odpadami zyskuje na popularności. Łączy zużycie wody z liczbą przebywających w danej nieruchomości osób, a więc także pośrednio z ilością wytwarzanych przez nie odpadów. Rozwiązuje bolączki gmin turystycznych czy dużych miast, w których sezonowo przebywają letnicy, studenci, pracownicy, cudzoziemcy. Potwierdzają to analizy Kielc, które chciały tę metodę wdrożyć, ale zrezygnowały pod presją mieszkańców. Jej minusem jest nie tylko opór społeczny, lecz także niejednolite stanowiska RIO, np. warszawska kwestionowała sposób, w jaki gminy chciały ustalać opłatę – czyli w oparciu na zużyciu wody w minionym miesiącu albo roku. Według RIO nie powinny to być dane historyczne. – Po ostatniej nowelizacji ustawy śmieciowej metoda ta jest prostsza pod względem prawnym – zauważa Maciej Kiełbus. Zgodnie z art. 6j ust. 3e u.p.c.g. w przypadku wyboru przez radę gminy metody od wody to rada określa zasady ustalania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty.

Zdaniem Mateusza Karciarza ten sposób wyliczania opłat jest najkorzystniejszy dla gmin, które mają problemy z ustaleniem liczby osób faktycznie zamieszkujących daną nieruchomość. Mieszkańcy także w tym przypadku składają deklarację śmieciową, jednak jest ona dość łatwo weryfikowalna – wystarczy sięgnąć po dane przedsiębiorstwa wodociągowego. Metoda od wody może zniechęcać samorządy z uwagi na wiele problemów, które należy rozstrzygnąć przy jej wdrażaniu, m.in. kwestie braku opomiarowania czy uwzględnienia wody używanej do podlewania trawników, tak zwanej bezpowrotnie zużytej. – Prawidłowe skonstruowanie postanowień uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty pozwoli jednak te problemy wyeliminować – twierdzi Karciarz.

+ Dobra dla miejscowości, w których czasowo bywa więcej mieszkańców

– Słabo akceptowana przez mieszkańców

– Kłopoty rozliczeniowe, np. z jakiego okresu dane brać pod uwagę do wyliczania opłaty

– Problemy techniczne związane z opomiarowaniem

– Konieczność ciągłej współpracy ze spółkami wodociągowymi

‒ Samorządy nie są jednak skazane na stosowanie tylko jednej metody na terenie całej gminy – mówi Maciej Kiełbus. I jak zaznacza, dopuszcza to znowelizowana ustawa. Stawki można rozróżnić w podziale na teren wiejski i miejski, na zabudowę jedno- i wielorodzinną. – Tym samym nie należy zamykać się w prostym schemacie jedna gmina – jedna metoda. Należy poszukiwać rozwiązania optymalnego, mając na względzie specyfikę poszczególnych gmin oraz akceptowalność społeczną podejmowanych decyzji – mówi prawnik. I wiele JST właśnie tak robi. Wrocław np. od lat łączy metodę od powierzchni z tą od liczby osób. W jaki sposób? Otóż jeżeli powierzchnia mieszkania nie przekracza 27 mkw. na mieszkańca, to priorytet ma metoda od powierzchni mieszkania. Jeśli ta wielkość jest przekroczona, to nalicza się stawkę od osoby, co pozwala oszczędzić wydatków samotnym osobom zajmującym duże lokale.

Nowelizacja u.c.p.g. zwiększyła też możliwości manewrowania między stawkami związkom międzygminnym, o co zabiegał zwłaszcza związek międzygminny Gospodarka Odpadami Aglomeracji Poznańskiej. Teraz mogą one różnicować opłaty dla mieszkańców, jeżeli jest to uzasadnione kosztami odbierania i gospodarowania odpadami w poszczególnych gminach lub warunkami miejscowymi. Oznacza to, że np. w dużym mieście związek może ustalić inne stawki, a w rozproszonej zabudowie w pobliskiej gminie – inne.