Walka ze smogiem trwa, a władza publiczna stoi w obliczu odpowiedzialności cywilnej za jakość powietrza. Jak to zadziała w praktyce?
Reklama
Jednym z narzędzi walki ze smogiem stają się pozwy przeciwko władzy publicznej. Wskazuje na to choćby sprawa o zadośćuczynienie od państwa mieszkańca Rybnika, do której przyłączył się RPO, przygotowania do zbio rowego pozwu smogowego przeciwko państwu czy wyrok TSUE o jakości powietrza w Polsce. Dyskusja na ten temat jest coraz szersza (m.in. na łamach „Tygodnika Gazety Prawnej” z 16 listopada 2018 r.).
Ochrona środowiska naturalnego, a zatem zagwarantowanie czystego powietrza, należy do konstytucyjnych zadań państwa (por. zespół przepisów art. 5, 38, 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Przesłanką odpowiedzialności państwa za szkodę wyrządzoną działaniem władzy publicznej w myśl art. 77 ust. 1 konstytucji i art. 417 kodeksu cywilnego jest niezgodne z prawem działanie bądź zaniechanie. Naruszenie prawa musi być jednak skonkretyzowane. Nie wystarczy powołanie się na ogólny obowiązek państwa – zadanie publiczne. Istotą procesu w takich sprawach jest zatem przede wszystkim wykazanie, jakie normy prawne i wynikające z nich obowiązki naruszyło państwo.

Wspólnota trucicieli

Praktyczny wymiar odpowiedzialności cywilnej władzy publicznej sprowadza się do tego, że państwo, czyli nasze „dobro wspólne”, wypłaca nam odszkodowanie z naszych środków. To władza odpowiada za to, że nie przeciwdziałała zanieczyszczaniu środowiska przez innych członków wspólnoty. W uproszczeniu: płaci poszkodowanym za czyny szkodzących. Może to jednak stwarzać zagrożenie finansowe dla państwa, zwłaszcza że w przypadku odpowiedzialności za skutki wynikające z jakości powietrza krąg poszkodowanych jest nieograniczony. Wszyscy bowiem oddychamy.
W tej sprawie długo utrzymywał się immunitet odpowiedzialności władzy legislacyjnej. Został on jednak zniesiony przez wprowadzenie regulacji prawnej art. 4171 par. 1 i 4 k.c. (szkoda wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego i przez jego niewydanie). Szeroki krąg osób poszkodowanych został wówczas ograniczony do osób poszkodowanych realnie, a nie tylko potencjalnie bezprawnym aktem prawnym. W przypadku odpowiedzialności za smog problem ten jawi się jako jeszcze bardziej aktualny niż przy bezprawiu legislacyjnym. Z pozwem mogą wystąpić wszyscy mieszkańcy obszaru objętego smogiem i tylko różnie określać wysokość poniesionych szkód. Żeby ograniczyć obciążenie Skarbu Państwa, nie można liczyć na to, że wystąpią z nim tylko najbardziej zdeterminowani, zainteresowani lub poszkodowani. Pewnym remedium na ten problem wydaje się jednak możliwość wykorzystania instytucji przyczynienia się poszkodowanego z art. 362 k.c. Wpływ na jakość powietrza mają wszyscy mieszkańcy, tyle że jedni mniejszy, inni większy. Wszyscy jesteśmy odpowiedzialni za środowisko. I to nie tylko z ekologicznego punktu widzenia. Także z prawnego. Obowiązek dbania o środowisko wynika wprost z art. 86 konstytucji, który stanowi, że „Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności określa ustawa”. Przepis ten jest wyrazem znanej w prawie międzynarodowym i porządkach prawnych innych państw zasady „zanieczyszczający płaci” (polluter pays principle). Nie można zaakceptować stanu, w którym pełne odszkodowanie otrzymywałyby występujące z pozwem osoby, które same pogarszają jakość powietrza. Ustalając odpowiedzialność państwa, powinno się uwzględnić ewentualny wpływ powodów (czy np. ogrzewając swoje domy, poruszając się autami lub prowadząc działalność gospodarczą, nie naruszają przepisów o dozwolonych poziomach emisji szkodliwych substancji).
Oprócz wykazania niezgodności z prawem zachowania władzy publicznej w myśl ogólnych reguł dowodzenia (art. 6 k.c.) na powodzie spoczywa obowiązek udowodnienia wysokości poniesionej szkody lub doznanej krzywdy. W zależności od stanu faktycznego stopień trudności udowodnienia przyczyny owej krzywdy lub szkody może być różny.

Odpowiedzialność w Unii

Szukając konkretnych podstaw roszczeń odszkodowawczych, pamiętać trzeba o odpowiedzialności państwa członkowskiego za naruszenie prawa unijnego. Orzekają o niej sądy krajowe, stosując standard wypracowany w orzecznictwie unijnym. Klasycznym orzeczeniem w tym zakresie jest sprawa C 6/90 i C 9/90 Andrea Francovich, Danila Bonifaci i in. przeciwko Włochom. W interesującej nas sprawie smogowej unijne standardy są jak najbardziej przydatne. Co więcej, skonstruowanie na nich powództwa wydaje się prostsze niż szukanie podstaw prawnych w ochronie dóbr osobistych z art. 24 k.c. (uznanie prawa do czystego powietrza za dobro osobiste jest bowiem dyskusyjne).
Jednym z przykładów naruszeń prawa unijnego jest niewłaściwa implementacja dyrektyw. Do wykorzystania w tym przypadku jest odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne z art. 4171 par. 4 k.c. Przypomnieć trzeba, że TSUE w wyroku z 22 lutego 2018 r. w sprawie C-336/16 Komisja przeciwko Polsce (ECLI:EU:C:2018:94) orzekł o naruszeniu przez nasze państwo Dyrektywy 2008/50/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. 2008, L 152, s. 1). Trybunał podkreślił, że sam fakt przekroczenia dopuszczalnych wartości stężenia PM 10 w powietrzu wystarczy do stwierdzenia uchybienia przez państwo członkowskie zobowiązaniom. Orzekł, że przekraczając dopuszczalne dobowe i roczne wartości stężenia pyłu w powietrzu, Polska naruszyła prawo unijne. Stwierdził też, że w żadnym z przyjętych przez Polskę na szczeblu krajowym czy regionalnym programów ochrony powietrza nie wspomniano wyraźnie, że powinny one umożliwiać ograniczenie przekroczeń wartości dopuszczalnych w jak najkrótszym terminie, co jest wymagane przez prawo unijne. TSUE uznał, że transpozycja dyrektywy do prawa polskiego nie jest w stanie rzeczywiście zapewnić jej pełnej realizacji.
Państwo to duża wspólnota. Warto jednak zacząć od skierowania pozwów przeciwko bezpośrednim sprawcom zanieczyszczeń, np. sąsiadom, opartych chociażby o regulujący immisje art. 144 k.c. („Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę…”). W reżimie odpowiedzialności deliktowej państwa pozwy antysmogowe powinny zaś przede wszystkim odnieść skutek w postaci prawa sprzyjającego podnoszeniu jakości powietrza w Polsce i wpłynąć na przyspieszenie i zintensyfikowanie służących temu działań. Nie można zapominać, że wpisują się one w cały zespół działań podejmowanych w walce ze smogiem, w których celem nadrzędnym nie jest odszkodowanie czy zadośćuczynienie, lecz czyste powietrze w Polsce.