Afera wizowa na uczelniach. Zacznijmy od zmian w rekrutacji cudzoziemców na studia [ANALIZA]

W trakcie prac komisji śledczej badającej nieprawidłowości legalizacji pobytu obcokrajowców pojawił się wątek wydawania wiz dla studentów zagranicznych. Jeden z konsulów poruszył kwestię procedury rekrutacyjnej przeprowadzanej przez uczelnie, podkreślając, że weryfikacja zagranicznych dokumentów jest niedostateczna.

Jednocześnie w białej księdze dotyczącej działań niezbędnych w celu wyeliminowania nieprawidłowości w systemie wizowym RP, przedstawionej w maju br. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, stwierdzono, że „zbyt łatwa” rekrutacja na studia w Polsce jest nadużywana przez cudzoziemców, których rzeczywistym celem przyjazdu jest świadczenie pracy lub emigracja do innych państw strefy Schengen.

Trudna diagnoza…

Problem związany z wątpliwościami wokół naboru obcokrajowców na studia w Polsce nie jest nowy i wcale nie tak łatwo zdiagnozować jego przyczyny. Organizacja procedury rekrutacji, wydawania wizy i legalizowania pobytu studenta zagranicznego w Polsce należy do kompetencji kilku instytucji. W założeniu powinny one ściśle ze sobą współpracować, ale ich cele nie w każdym przypadku są zbieżne.

Student zagraniczny najczęściej kontaktuje się z polską uczelnią, korzystając z usług różnego rodzaju pośredników. Trzeba jednak zauważyć, że nie wszystkie szkoły wyższe w Polsce mogą przyjmować studentów zagranicznych. Nowelizacja ustawy o cudzoziemcach z 22 lutego 2019 r. wprowadziła od roku akademickiego 2019/2020 wymóg zatwierdzania jednostek prowadzących studia dla obcokrajowców. Nie wszystkie szkoły wyższe muszą się starać o takie zatwierdzenie, ponieważ zgodnie z art. 144 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769) z tego obowiązku zostały wyłączone uczelnie:

■ akademickie;

■ publiczne zawodowe;

■ wojskowe;

■ służb państwowych oraz

■ prowadzone przez Kościoły i związki wyznaniowe, których stosunek do Rzeczypospolitej Polskiej reguluje umowa międzynarodowa lub ustawa.

Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce dzieli uczelnie na akademickie i zawodowe. Podstawową różnicą między nimi jest kategoria naukowa. Uczelnie akademickie mają kategorię A+, A albo B+, co implikuje jednocześnie konieczność prowadzenia badań naukowych. Pozostałe szkoły wyższe są uczelniami zawodowymi, nastawionymi na kształcenie praktyczne, które ma uwzględniać potrzeby otoczenia społeczno-gospodarczego. Uczelnie wojskowe i uczelnie służb specjalnych to z kolei placówki publiczne nadzorowane odpowiednio przez ministra obrony narodowej oraz ministra spraw wewnętrznych i administracji albo ministra sprawiedliwości. Natomiast do ostatniej z kategorii placówek wyłączonych z obowiązku zatwierdzania należy pięć uczelni katolickich oraz siedem uczelni prowadzonych przez inne Kościoły i związki wyznaniowe. Te pierwsze zostały wymienione w umowie z 1 lipca 1999 r. zawartej między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Konferencją Episkopatu Polski, a status tych drugich wynika z ustaw partykularnych, uchwalonych na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z właściwymi przedstawicielami tych Kościołów i związków wyznaniowych.

Katalog szkół wyższych, które zostały wyłączone z obowiązku zatwierdzania, jest zatem całkiem spory. O ile jednak wyłączenie dotyczy wszystkich uczelni akademickich, zarówno publicznych, jak i niepublicznych, o tyle w przypadku tych zawodowych wyłączenie dotyczy już tylko uczelni publicznych. Innymi słowy, wszystkie uczelnie niepubliczne niemające statusu uczelni akademickiej podlegają procedurze zatwierdzenia.

Przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu minister spraw wewnętrznych i administracji zwraca się do komendanta głównego Straży Granicznej, komendanta głównego policji, szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i ministra spraw zagranicznych o przekazanie informacji, które mają potwierdzić, że wydanie decyzji pozytywnej nie naruszy względów obronności lub bezpieczeństwa państwa, lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz interesu Rzeczypospolitej Polskiej. Minister nauki również jest zobowiązany do przekazania swojej opinii i ma na to tylko 14 dni. Niezależnie zatem od tego, czy uczelnia podlega zatwierdzeniu, czy też została z tego ustawowo wyłączona, możemy mówić o swego rodzaju gwarancjach co do przygotowania uczelni do rekrutowania i kształcenia cudzoziemców.

Wiza studencka, czyli wiza krajowa (symbol D), której cel wjazdu jest oznaczony numerem 09, jest wydawana w związku z rozpoczęciem lub kontynuacją nauki na studiach stacjonarnych. Dokumenty, jakie obcokrajowiec powinien przedstawić w konsulacie, zostały określone w art. 64 a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a jednym z nich jest zaświadczenie jednostki prowadzącej studia o przyjęciu na studia. Prawo o szkolnictwie wyższym w ogóle nie odnosi się do tej kwestii, ale należałoby przyjąć, że jest to po prostu dokument, który uczelnia sporządza po pozytywnym sprawdzeniu m.in. świadectwa szkolnego przedstawionego przez kandydata. W większości będą to jednak skany, ponieważ oryginały trzeba będzie złożyć w konsulacie.

…i rzetelna ocena

W jaki sposób szkoły wyższe podchodzą do weryfikacji wiarygodności tych dokumentów? Jest to proces, który odbywa się na uczelni i w związku z tym trudno jest tutaj o rzetelną ocenę. Niektóre szkoły wyższe dokonują tego w sposób skrupulatny, posiłkując się pomocą Ministerstwa Edukacji Narodowej w zakresie zasad uznawania w Polsce zagranicznych świadectw szkolnych, ale – jak wynika z zeznań złożonych przed komisją śledczą – niektóre szkoły wyższe przywiązują do tego mniejszą wagę. I tu właśnie jest sedno problemu.

Przede wszystkim trzeba podkreślić, że proces rekrutacji na studia – zarówno obywateli polskich, jak i cudzoziemców – jest elementem autonomii, którą uczelniom gwarantuje art. 70 ust. 5 Konstytucji RP. Szkoła wyższa może zatem swobodnie kształtować procedury naboru na studia z uwzględnieniem niezbędnych wymagań ustawowych. Z tego względu prawo o szkolnictwie wyższym i nauce nie nakłada na uczelnie żadnych szczególnych obowiązków związanych z procedurą przyjęcia cudzoziemca na studia i weryfikacją jego dokumentów. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 742 ze zm.) ustalanie warunków, trybu oraz terminu rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji oraz sposobu jej przeprowadzenia należy wyłącznie do uczelni. Minister nauki sprawuje wprawdzie nadzór nad uczelniami w zakresie zgodności działania z przepisami prawa, ale chodzi tu jedynie o poszanowanie zasady równego traktowania w procesie przyjęć na studia, a nie o bezpośrednią ingerencję w tok rekrutacji.

Pójdźmy dalej: przy założeniu, że uczelnia rzeczywiście nie dość uważnie przyłożyła się do organizacji rekrutacji, sprawdzenia prawdziwości intencji oraz dokumentów obcokrajowca, na etapie rozpatrywania wniosku wizowego w konsulacie sprawa zaczyna się nieco komplikować. Konsul otrzymuje bowiem zaświadczenie potwierdzające przyjęcie aplikanta wizowego na studia w Polsce. Zaświadczenie jest najczęściej podpisane przez rektora uczelni, która albo została ustawowo uznana za wiarygodną, albo przeszła procedurę zatwierdzenia przez ministra spraw wewnętrznych i administracji. Wystawienie takiego dokumentu przez szkołę wyższą powinno zatem oznaczać, że cel wjazdu do Polski został wystarczająco uwiarygodniony. W jaki sposób zatem konsul, z formalnego punktu widzenia, mógłby kwestionować prawdziwość dokumentu pochodzącego od władz uczelni? Powody odmowy wydania wizy studenckiej zostały określone w art. 65 ustawy o cudzoziemcach, który stanowi m.in., że odmawia się wizy obcokrajowcowi, gdy jednostka prowadząca studia działa głównie w celu ułatwiania studentom lub doktorantom niezgodnego z prawem wjazdu lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brzmi to bardzo rozsądnie, ale problem pojawia się wtedy, gdy trzeba wskazać wiarygodne podstawy do zastosowania tego przepisu. Zwróćmy jeszcze uwagę na to, że w wielu krajach konsul, ze względu na system outsourcingowy, nie widzi aplikanta, a jego decyzja wynika z analizy dokumentów.

Rozwiązań proponowanych w białej księdze jest kilka i sprowadzają się one do wprowadzenia obowiązkowej preselekcji zagranicznych studentów przez wszystkie uczelnie i według jednolitych kryteriów rekrutacyjnych. Niestosowanie tych kryteriów byłoby podstawą do skreślenia z listy podmiotów zatwierdzonych na potrzeby przyjmowania cudzoziemców w celu podjęcia studiów lub do wydania decyzji o zakazie ich przyjmowania. Opracowanie zestawu takich precyzyjnych kryteriów rekrutacyjnych, w tym zasad weryfikacji świadectw dojrzałości czy sprawdzania znajomości języka wykładowego, jest właściwym kierunkiem działania. Brak takich uregulowań może utrudniać stosowanie przez ministra spraw wewnętrznych i administracji sankcji polegającej na cofnięciu zatwierdzenia lub odmowie jego przedłużenia, w przypadku gdy uczelnia działa głównie w celu ułatwiania studentom lub doktorantom niezgodnego z prawem wjazdu lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydaje się, że przy braku jasnych zasad nie jest łatwo stwierdzić w sposób niebudzący wątpliwości, że takie działania ze strony szkoły wyższej faktycznie miały miejsce. Jednocześnie należy mieć na uwadze to, że narzucony odgórnie centralny katalog kryteriów rekrutacyjnych będzie stanowić istotną ingerencję w autonomię uczelni.

Jest rozwiązanie

Biała księga zwraca również uwagę na presję środowiska naukowego, które promowało źle pojmowaną ideę umiędzynarodowienia polskich uczelni. Przyczyniło się to do podjęcia w przeszłości wielu nieskoordynowanych działań doraźnych, prowadzących do utraty kontroli nad przepływem ludności. Remedium na powyższą sytuację Ministerstwo Spraw Zagranicznych upatruje w scentralizowanej rekrutacji zagranicznych kandydatów na studia, prowadzonej przez jedną instytucję, np. Narodową Agencję Wymiany Akademickiej. Jest to wprawdzie tylko propozycja do rozważenia, ale od razu trzeba podkreślić, że to bardzo daleko idąca zmiana, stanowiąca prawdziwy wyłom w obecnym systemie szkolnictwa wyższego. Plusem takiego rozwiązania byłoby zapewne jednolite podejście do kwestii procedury i kryteriów podejmowania studiów wyższych w Polsce. Natomiast zdecydowanie wymagałoby to zaprojektowania zupełnie nowego systemu rekrutacyjnego, co wiązałoby się z przeprowadzeniem bardzo trudnej pod względem legislacyjnym operacji wdrożenia wielu nowych przepisów prawnych i zmiany dotychczasowych.

Procedura rekrutacji na studia w Polsce nie kończy się bynajmniej wraz z wydaniem wizy. Po przyjeździe do Polski student powinien dokonać legalizacji pobytu, tzn. wystąpić o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach. Problem polega jednak na tym, że np. w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim jest to bardzo trudno osiągalne na skutek ogromnego przeciążenia tego urzędu takimi wnioskami. Jak zatem radzi sobie student? Przed upływem ważności wizy wraca do kraju pochodzenia i występuje o wydanie kolejnej wizy. W efekcie do konsulatów, i tak już bardzo obłożonych sporą liczbą wniosków wizowych, wpływają kolejne, które też trzeba rozpatrzyć. Nie chcę pouczać nikogo, w jaki sposób usprawnić pracę urzędów wojewódzkich, ale wiem, że będzie to zdecydowanie dużym wyzwaniem. Warto jednak je podjąć, ponieważ odblokowanie tej części procedury ma wpływ na rozwiązanie całego problemu związanego z rekrutacją studentów z zagranicy.

Ostatnią kwestią, na jaką jeszcze na marginesie należałoby zwrócić uwagę, jest refleksja natury czysto politycznej, która powinna się jednak przełożyć na opracowanie jakiejś strategii. Chodzi mianowicie o zasadnicze pytania: z jakich krajów i na jakie kierunki chcemy rekrutować zagranicznych studentów? Czy jest nam to zupełnie obojętne? Czy chcemy, żeby absolwenci z zagranicy zostali w Polsce po studiach, i czy w związku z tym mamy dla nich jakąkolwiek ofertę? Nie będzie łatwo na te pytania odpowiedzieć, ale trzeba już zacząć nad tym myśleć, ponieważ samo uszczelnienie kryteriów rekrutacyjnych czy nawet scentralizowanie całej procedury może nie wystarczyć dla osiągnięcia celu umiędzynarodowienia, które nie powinno być rozumiane tylko jako określony procent studentów pochodzących z zagranicy. Zdecydowanie nie o to tutaj chodzi i jeśli nie chcemy za jakiś czas znowu oglądać obrad kolejnej komisji, tym razem zajmującej się wizami studenckimi, to trzeba nie tylko zacząć szybko działać, lecz przede wszystkim współpracować z nastawieniem na osiągniecie celu. Diagnoza postawiona w białej księdze oraz propozycje rozwiązań będą wymagać dużej elastyczności i współpracy między resortami. ©℗