Trudno jednoznacznie rozstrzygnąć, czy ustawa o systemie o oświaty to lex specialis wobec przepisów o finansach publicznych. A od tego zależy, czy obsługę finansową można zlecić na zewnątrz.
Problemu nie sposób poruszyć bez odwołania się do norm prawnych wynikających, po pierwsze, z art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej u.s.o.), a po drugie, z art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej u.f.p.).

Różne zapisy

Z przepisów u.s.o. wynika, że do zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi finansowej, w tym w zakresie, o którym mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.). Zadaniem prowadzącego jest także obsługa organizacyjna, przy czym do obu tych zadań organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek (są dwie formy obsługi finansowej).
Artykuł 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 u.s.o – rozumiany jako lex specialis wobec art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 u.f.p. – może implikować tezę o braku konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej (np. szkole), skoro zadania m.in. z zakresu obsługi finansowej mogą być prowadzone w podanych w u.s.o. formach. Za dopuszczalne uznać by można stanowisko o braku przeszkód do powierzenia np. przez dyrektora szkoły obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikowi innej jednostki budżetowej, np. jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek oświatowych.
Jednak z u.f.p. wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki, przy czym może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki. Z kolei głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu wspomniany kierownik powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie m.in. prowadzenia rachunkowości jednostki. Ten z kolei zespół norm (art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 u.f.p.) bez uwzględnienia charakteru prawnego lex specialis ww. przepisów u.s.o. może implikować tezę o konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej (np. szkole), co zarazem wyklucza możliwość powierzenia obowiązków w zakresie gospodarki finansowej pracownikowi innej jednostki budżetowej (ww. jednostka obsługi).

Jakie relacje

Wydaje się, że dla oceny prawnej tych zagadnień kluczowe jest uwzględnienie wzajemnej relacji pomiędzy wskazanymi wyżej przepisami. Należy bowiem zwrócić uwagę, że z jednej strony mogą być tworzone ww. formy obsługi, ale z drugiej jednak kierownik jednostki (np. dyrektor szkoły) może powierzyć obowiązki i odpowiedzialność we wskazanym wyżej zakresie głównemu księgowemu, który ma status pracownika tej jednostki.
Dostępne stanowiska prawne, opinie i orzeczenia sądowoadministracyjne nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny i przekonujący, czy art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 u.s.o. rozumiany być winien jako lex specialis wobec art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 u.f.p., czy też wręcz przeciwnie, że zespół norm art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 u.f.p. winien być traktowany nadrzędnie wobec ww. uregulowań u.s.o. A to bez uwzględnienia charakteru prawnego tych ostatnich norm mogłoby implikować jednak tezę o konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej.

Jednak przepis szczególny...

W większości stanowisk prawnych, opinii oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1201/12) w zasadzie:
– po pierwsze, podziela się w sposób pośredni tezę o braku konieczności pozostawania w stosunku pracy głównego księgowego w danej placówce oświatowej,
– po drugie, wskazuje się na brak przeszkód, aby dyrektor placówki oświatowej mógł powierzyć obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikowi innej jednostki budżetowej.
Wspomniane stanowiska i opinie nie zawierają jednak w pełni przekonującej argumentacji za takimi rozwiązaniami. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono: „Zaznaczyć należy również, że w przypadku wyodrębnionego przedmiotową uchwałą stanowiska głównego księgowego obsługiwanych jednostek dyrektorzy poszczególnych jednostek podpisali stosowne porozumienia z osobą piastującą to stanowisko, powierzając jej określone obowiązki i odpowiedzialność za ich realizację. W konsekwencji więc także i oni sprawują nad nią w tym zakresie nadzór i ponoszą odpowiedzialność za powierzone jej zadania (art. 53 ust. 2, art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości)”. Taki kierunek wykładni przepisów w ogóle nie uwzględnia specyfiki art. 54 ust. 1 u.f.p. i nie odnosi się do statusu pracowniczego osoby zajmującej stanowisko głównego księgowego. Przy tym przyjmuje formułę, której stosowanie może budzić wątpliwości w kontekście przepisów prawa pracy dotyczących podstawowej cechy umownego stosunku pracowniczego – podporządkowania pracownika określonemu pracodawcy.
Z kolei odpowiedź z 6 grudnia 2013 r. Ministerstwa Finansów na interpelację poselską nie zawiera jednoznacznej aprobaty dla któregokolwiek z omawianych wariantów. W ww. piśmie przywołano jedynie przepisy prawne będące przedmiotem wątpliwości oraz wskazano, że: „Regulacje te nie zawierają jednak przepisów szczególnych dotyczących kwestii zatrudniania głównego księgowego w jednostce organizacyjnej samorządu terytorialnego”.

...a może niekoniecznie

Trudno z kolei znaleźć stanowiska stricte opozycyjne. O nadrzędności norm prawnych art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 u.f.p. wobec uregulowań u.s.o. wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa w Szczecinie. W piśmie z 12 lutego 2008 r., znak K-0542/11/MK/08, wskazano, że: „Głównym księgowym danej jednostki może być wyłącznie jej pracownik (również zatrudniony w niepełnym wymiarze czasu pracy), któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie”.
Poza ww. stanowiskiem pozostałej argumentacji opozycyjnej można poszukiwać, co najwyżej, odwołując się do zasad, które funkcjonują w prawie administracyjnym, a których istotność podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Powołując się m.in. na wyrok WSA we Wrocławiu z 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 585/06, wskazać należy, że zasadą stosowaną przy wykładni norm o charakterze kompetencyjnym jest zakaz domniemania kompetencji, zakaz stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przedkładając istotę tego orzeczenia na zakres norm prawnych art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 u.s.o., nie sposób nie zauważyć, że przepisy te bez wątpienia mają charakter norm kompetencyjnych, skoro wprost z nich wynika, że organy prowadzące szkoły i placówki mogą tworzyć jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek lub organizować wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek. W konsekwencji nie jest prawnie dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca, która usprawiedliwiałyby pominięcie – do oceny ww. problematyki – norm prawnych art. 53 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54 ust. 1 u.f.p. Naczelną zasadą w prawie administracyjnym jest zasada legalizmu. Trafnie opisał ją Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 50/07): „W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, iż to, co nie jest zabronione, jest dozwolone. Wręcz przeciwnie, zasadą prawa administracyjnego jest działanie ściśle na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu)”. W kontekście powyższego wszelkie próby dokonywania szerokiej interpretacji przepisu nie mogą mieć miejsca i nie mogą uzasadniać określonego kierunku wykładni celowościowej określonego przepisu. W tym kontekście nie można się opierać na wykładni celowościowej art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 u.s.o., taka metoda interpretacji norm prawa administracyjnego pozostaje bowiem w sprzeczności z zasadą legalizmu, która jest traktowana priorytetowo.
Wyjście z impasu
Z literalnego brzmienia art. 54 ust. 1 u.f.p. można wysnuć wniosek, że główny księgowy musi mieć status pracownika danej jednostki (np. szkoły), aby była podstawa prawna do wykonywania przez niego ustawowych obowiązków. Przy tej koncepcji takiego statusu nie ma jednak jakakolwiek inna osoba, np. pracownik jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej, ponieważ nie spełnia przesłanki pozostawania w stosunku pracy w danej jednostce w charakterze głównego księgowego. Trudno też uznać, aby art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 u.s.o. stanowił samodzielną podstawę do powierzenia obowiązków innej osobie aniżeli głównemu księgowemu, który ma status pracownika tej jednostki. Wydaje się więc, że rozwiązaniem prawnie bezpiecznym (co nie oznacza, że jedynym właściwym), które z pewnością nie będzie kolidowało z przepisami u.f.p., jest zatrudnienie głównego księgowego w kilku podległych jednostkach np. na części etatu.
Do czasu zaś nowelizacji przepisów nie wydaje się uzasadnione sięganie do wykładni celowościowej, by uzasadniać wariant, w którym zespół norm prawnych art. 5 ust. 7 pkt 3 i ust. 9 u.s.o. mógłby być traktowany jako lex specialis wobec art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 u.f.p.