PROBLEM: W przepisach oświatowych brakuje definicji, czym jest opłata za posiłki w szkole. Zdaniem większość ekspertów należy uznać, że stanowi ona zobowiązanie publicznoprawne. A skoro tak, to dyrektorzy placówek nie muszą wytaczać rodzicom pozwów cywilnych, tylko skorzystać z trybu administracyjnego, by odzyskać środki za nieopłacone obiady.
W czasie epidemii nie można wykluczyć zwiększonej absencji uczniów na lekcjach. To zaś może się przełożyć na koszt szkolnych obiadów, zwłaszcza gdy rodzic nie poinformuje wcześniej o nieobecności dziecka. Choć szkole go nie ma, to obiad został przygotowany i czeka. I trzeba za niego zapłacić.

Przy czym problemy z rodzicami, którzy nie płacą za szkolne posiłki dzieci (nawet te faktycznie zjedzone) jest znany od lat, lecz w tym roku ma znaczenie szczególne, bo gdy potrzebne są dodatkowe pieniądze na bezpieczeństwo sanitarne, liczy się każdy grosz. Dyrektorzy nie chcą już dokładać do posiłków i apelują o takie rozwiązania prawne, które ich przed tym uchronią. Sęk w tym, że przepisy oświatowe w ogóle nie regulują kwestii opłat za usługi stołówki.

Co więcej, szkoły są w gorszej sytuacji niż przedszkola, bo w ich przypadku ustawodawca przesądził (art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych), że opłaty za korzystanie z wyżywienia stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. To oznacza że zadłużenie z tego tytułu można ściągnąć w trybie egzekucji administracyjnej. Takiego przepisu dla szkół nie ma. Ta luka prawna rodzi wiele wątpliwości, szczególnie w zespołach szkolno-przedszkolnych albo w placówkach z zerówkami. Czy opłaty te też mają charakter publicznoprawny i w jakim trybie je egzekwować? Eksperci (podobnie jak regionalne izby obrachunkowe) są podzieleni. Ich zdaniem problem może rozwiązać tylko nowelizacja przepisów oświatowych.

Reklama

– Dyrektorzy szkół, próbując chronić interesy finansowe placówek, uchwalają regulaminy płatności za obiady lub wydają w tej sprawie zarządzenia. Oprócz tego niektórzy zawierają umowy, niekoniecznie mając do tego prawo – mówi dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMK w Toruniu. I dodaje, że próby doregulowania przez dyrektorów egzekucji opłat stanowią niewątpliwie konsekwencję braku podstaw prawnych do jej prowadzenia. – Wystarczające byłoby zastrzeżenie przez ustawodawcę, że opłaty za wyżywienie w szkole, na wzór opłat przedszkolnych, stanowią niepodatkową należność budżetową i podlegają egzekucji administracyjnej – uważa prawniczka. Dodaje, że odesłania zawarte w regulaminach szkolnych stołówek dotyczą jednak zazwyczaj egzekucji sądowej, a nie administracyjnej. Tymczasem, jak podkreśla ekspertka, egzekucja sądowa jest etapem następującym po przeprowadzonym procesie cywilnym, niekiedy długotrwałym i czasochłonnym. Z kolei adwokat Łukasz Łuczak twierdzi, że zawieranie z rodzicami oddzielnych umów dotyczących wyżywienia jest prawnie możliwe. – Dopuszczalna jest też deklaracja rodziców, w której znajdują się ich dane i dziecka, a także inne informacje wskazane przez dyrektora, np. forma płatności – mówi Łukasz Łuczak. Według niego posiadanie takich dokumentów jest konieczne w celach dowodowych, bo dyrektor powinien dochodzić zadłużenia na drodze sądowej, a nie w trybie egzekucji administracyjnej.

Reklama

Praktycznym rozwiązaniem problemu może być pobieranie opłat za wyżywienie na stołówce z góry, czyli np. na początku miesiąca lub kwartału, a następnie, po zakończeniu okresu rozliczeniowego, oddawanie rodzicom tej części należności, która nie została wykorzystana np. z powodu nieobecności dziecka w szkole. Potwierdza to Łukasz Łuczak, przy czym zwraca uwagę, że pobierając opłatę z góry, dyrektor musi dokonać zwrotu lub rozliczyć prawidłowo zgłoszoną nieobecność dziecka.

Opłaty w szkole i przedszkolu

PODOBIEŃSTWA
• Korzystanie z posiłków w stołówce jest odpłatne.
• Warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor placówki w porozumieniu z organem prowadzącym.
• Do opłat wnoszonych za korzystanie z posiłku w stołówce nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki.
• Organ prowadzący szkołę może zwolnić rodziców albo pełnoletniego ucznia z całości lub części opłat w przypadku szczególnie trudnej sytuacji materialnej rodziny lub w szczególnie uzasadnionych przypadkach losowych.
• Organ prowadzący szkołę może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora placówki, w której zorganizowano stołówkę.




RÓŻNICE
Ustalenie statutu placówki
Istotnym elementem statutu przedszkola są zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu i korzystanie z wyżywienia ustalone przez organ prowadzący (art. 102 ust. 1 pkt 11 prawa oświatowego). W stosunku do szkół przepisy nie określają takiego wymogu.
Charakter prawny świadczenia
W przedszkolu opłata za korzystanie z wyżywienia stanowi niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym (art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych). Zgodnie z art. 3 pkt 8 ordynacji podatkowej jest to należność niebędąca podatkiem i opłatą, stanowiąca dochód budżetu państwa lub budżetu JST, wynikająca ze stosunku publicznoprawnego. W przypadku szkół – brak regulacji na ten temat.



Niejednolite orzecznictwo


Cywilnoprawne
Należności z tytułu nieopłacenia opłaty za wyżywienie w stołówce szkolnej mają charakter cywilnoprawny (uchwała RIO w Katowicach z 18 sierpnia 2018 r., sygn. WA-023/62/18).


Publicznoprawne
1. Opłata za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej ma charakter opłaty publicznoprawnej (uchwała RIO w Opolu z 21 grudnia 2018 r., sygn. NA.111-0221 -20/2018).
2. Pobierane opłaty z tytułu sprzedaży obiadów nie mają charakteru komercyjnego, gdyż ich wysokość jest regulowana przez ustawodawcę. Opłata nie jest ustalana w ramach czynności cywilnoprawnych, na zasadzie swobody zawierania umów, co wynika z art 106 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo oświatowe. Opłata ta ma zatem charakter opłaty publicznoprawnej (wyrok WSA w Olsztynie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 297/18).
3. Opłaty za korzystanie z wyżywienia w placówkach oświatowych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 192/20).



Drogę dochodzenia zaległości narzuca, co do zasady, źródło powstania zobowiązania. Należności pochodzące ze stosunków kontraktowych czy umownych dochodzimy w postępowaniu sądowym, a dług egzekwuje komornik. Zaś te zobowiązania, które mają charakter publicznoprawny, ściąga się w egzekucji administracyjnej, czego klasycznym przykładem są podatki, różnego rodzaju opłaty lokalne czy kary nakładane przez urzędy.

Świadczenie nieobowiązkowe…

W przypadku małych dzieci jest prosto, bo art. 52 ust. 15 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych (dalej u.f.z.o.) rozstrzyga o charakterze prawnym opłat za korzystanie z wychowania i wyżywienia przedszkolnego. Dzięki czemu, jak mówi radca prawny Robert Kamionowski, uregulowane są np. kwestie udzielania ulg za posiłki czy te związane z egzekucją należności. Analogicznych przepisów nie ma w u.f.z.o. w odniesieniu do szkół – zapewne dlatego, że wyżywienie nie jest w nich obowiązkowe, a regulacje dotyczące tych placówek zawarte są w art. 106 ust. 1 prawa oświatowego. Zgodnie z nim w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów, szkoła może zorganizować stołówkę. A ponieważ jest ona jednostką budżetową i ma podstawę prawną do pobierania opłat (prawo oświatowe), to – zdaniem Roberta Kamionowskiego – można tu stosować art. 60 ust. 7 ustawy o finansach publicznych. Choć z zastrzeżeniem, że dotyczy to tylko opłaty za korzystanie ze stołówki szkolnej prowadzonej przez samą szkołę, a nie przez zewnętrzną firmę. – Należności płacone przez rodziców mają więc, tak jak w przedszkolach, charakter publicznoprawny – uważa prawnik. Przy czym według niego świadczenie usług żywienia w szkole nie musi być określone umową, wystarczająca będzie deklaracja oraz cennik – jako warunki umowy.
Wtóruje mu dr Karolina Rokicka-Murszewska. Jej zdaniem skoro brakuje przepisu dotyczącego opłat za wyżywienie w szkole, to należy zastosować regulacje dotyczące płatności o zbliżonym charakterze, czyli np. tej obowiązującej w publicznych przedszkolach prowadzonych przez JST. Jak podkreśla, nie ma żadnych wątpliwości, że dyrektor przedszkola musi – na podstawie liczby godziny, w których dziecko faktycznie przebywało w placówce – obliczyć miesięczną należność za korzystanie z opieki i wyżywienia. – Analogicznie powinien się zachować dyrektor szkoły. Nie ma on bowiem podstawy prawnej do tego, by zindywidualizować obowiązek uiszczenia należnej opłaty na podstawie decyzji czy postanowienia. Ustawodawca nakazuje wydanie takiego aktu indywidualno-konkretnego jedynie w przypadku zwolnienia rodziców lub ucznia z części lub całości opłat – wyjaśnia dr Karolina Rokicka-Murszewska. Jak dodaje, należność za obiady musi być ponoszona w takiej wysokości, by został zrekompensowany tzw. wkład do kotła, czyli nie może być wyższa niż koszt produktów użytych do przygotowania posiłku. – Nawet gdyby szkoła zamówiła catering, to i tak rodzice powinni zapłacić jedynie za produkty, a nie za dowóz, przygotowanie i wynagrodzenie pracowników – podkreśla prawniczka. To zaś według niej sprawia, że charakteru tej opłaty nie można odczytywać w oderwaniu od art. 106 ust. 1 prawa oświatowego, który stanowi, że stołówka może zostać zorganizowana „w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów”.

…i niekomercyjne

O publicznoprawnym charakterze opłat za wyżywienie w szkole przekonany jest również Andrzej Wasilewski, skarbnik z Gietrzwałdu, biegły sądowy. Według niego pobieranie opłat z tytułu sprzedaży obiadów nie ma charakteru komercyjnego, gdyż ich wysokość jest regulowana przez ustawodawcę, a do opłat tych nie wlicza się wynagrodzeń pracowników, składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. – Pobierana opłata nie jest ustalana w ramach czynności cywilnoprawnych na zasadzie swobody zawierania umów, ma więc charakter publicznoprawny – twierdzi Andrzej Wasilewski. Według niego obowiązek zapłaty powstaje z mocy prawa, a do jego windykacji nie jest potrzebna żadna umowa, deklaracja czy porozumienie. Konieczne jest natomiast wezwanie do zapłaty, czyli upomnienie. – Jest to warunek konieczny do wszczęcia postępowania egzekucyjnego – podkreśla ekspert.
Z kolei Bartosz Góra, radca prawny prowadzący własną kancelarię w Dębicy, wskazuje, że zarówno rodzice, jak i dyrektor szkoły nie mają równych praw w ustaleniu stosunku prawnego, który powstaje w dominującym stopniu w oparciu o administracyjnoprawną metodę regulacji (reglamentacja opłaty). Powyższe przesądza również o niepodleganiu tychże opłat podatkowi VAT – dyrektor w imieniu szkoły działa jako organ administracji publicznej, który wypełnia zadania nałożone ustawą i z chwilą utworzenia stołówki nie może odstąpić od ich realizacji. – Wypełnianie przez szkołę zadań publicznych w zakresie zapewnienia uczniom posiłków w stołówce wyłącza w konsekwencji możliwość zawierania w tym zakresie umowy – twierdzi Bartosz Góra. Realizacja zadania materializuje się zatem z chwilą zadeklarowania woli skorzystania przez ucznia ze stołówki.
Zdaniem mecenasa Góry, przyjmując, że mamy do czynienia z opłatą o charakterze z publicznoprawnym, egzekucja nieuiszczonej opłaty za wyżywienie w szkolnej stołówce powinna zostać poddana reżimowi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z jej art. 2 par. 1 pkt 3. Pogląd ten podzielają też inni eksperci – Skoro należności płacone przez rodziców mają, tak jak w przedszkolach, charakter publicznoprawny, to ich dochodzenie następuje na drodze egzekucji administracyjnej – mówi Robert Kamionowski.
WAŻNE Charakteru opłaty za szkolne obiady nie można odczytywać w oderwaniu od art. 106 ust. 1 prawa oświatowego. Zgodnie z nim stołówka może zostać zorganizowana „w celu zapewnienia prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych, w szczególności wspierania prawidłowego rozwoju uczniów”.

Liczy się skuteczność

Odmienne zdanie na temat trybu, w jakim należy windykować zaległości za nieopłacone obiady szkolne, ma adwokat Łukasz Łuczak. Jego zdaniem w przypadku niedokonania przez rodzica opłaty dyrektor szkoły powinien skierować sprawę na drogę postępowania sądowego.
Przypomnieć jednak należy, że przed wejściem w życie u.f.z.o. dominująca większość szkół traktowała te należności jako dochody o charakterze cywilnoprawnym. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu było podpisywanie umów cywilnoprawnych z rodzicami lub opiekunami uczniów. Stanowiły one źródło zobowiązania rodziców do uiszczania opłat, określały sposób ich ustalania, terminy płatności itp. W razie braku płatności zobowiązania były dochodzone przed sądami powszechnymi, a egzekucje prowadzili komornicy sądowi. Taki tryb windykacji należności był efektem niedoskonałości ówczesnych przepisów. Wyłączały one te zobowiązania spod egzekucji administracyjnej, m.in. z tego powodu, że brak było przepisu, który wprost określałby charakter należności. Niestety ta niedoskonałość regulacji została przeniesiona do prawa oświatowego (wskazany wyżej art. 106) i leży u podstaw tego, że w praktyce w wielu szkołach wykorzystuje się ten sposób egzekucji zaległości. Czy to jest błąd? Zdaniem ekspertów nie, o ile wybrany cywilny sposób windykacji jest skuteczny. Jednocześnie przypominają oni, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niedochodzenie należności, a nie wybranie niewłaściwego trybu postępowania. Niemniej jednak w zespołach szkolno-przedszkolnych dwutorowa windykacja (opłaty przedszkolne w trybie administracyjnym, a szkolne w cywilnym) może przysporzyć sporo problemów, chociażby biorąc pod uwagę duże różnice między tymi procedurami. Ponadto egzekucja administracyjna jest szybsza (zwłaszcza po nowelizacji ustawy egzekucyjnej w administracji, która weszła w życie 30 lipca 2020 r.) i tańsza. Przywołać także należy stanowisko MEN z 1 marca 2018 r. (https: //www.gov.pl/web/edukacja/oplaty-za-publiczne-przedszkola-a-umowy-cywilnoprawne-wyjasnienia-men), w którym czytamy: „Ustalenie wysokości opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach prowadzonych przez gminę następuje w drodze uchwały rady gminy. Nie ma podstaw do zawierania przez dyrektorów przedszkoli publicznych umów cywilnoprawnych z rodzicami, określających wysokość i zasady wnoszenia opłat. (…) Dochodzenie należności budżetowych z tytułu nieuiszczonych opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego następuje na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”.
W związku z tym, że przepisy nie rozstrzygają kwestii, w jakim trybie należy egzekwować opłaty za wyżywienie w placówce oświatowej, zdaniem Joanny Śliwińskiej, radcy prawnego, łatwiej jest rozpocząć dochodzenie roszczeń od drogi administracyjnej. Jeśli okaże się ona niewłaściwa, to zgodnie z art. 1991 ustawy – Kodeks postępowania cywilnego sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny.
Z orzecznictwa
Celem prowadzenia stołówek nie jest świadczenie usług gastronomicznych jako takich, ale wyłącznie pełnienie funkcji socjalno-bytowych. Ponieważ placówki te nie prowadzą działalności dla zysku, opłaty za korzystanie ze stołówki mogą być kalkulowane wyłącznie na poziomie zapewniającym jedynie pokrycie faktycznych kosztów wytworzenia posiłków. Niedopuszczalne jest ustalanie jakichkolwiek narzutów zapewniających placówkom zysk lub refundację kosztów, których zgodnie z ustawą nie mogą one przerzucać na korzystających z usług stołówki. Funkcjonowanie stołówek służy zapewnieniu prawidłowej realizacji zadań opiekuńczych przez jednostki systemu oświaty, a w szczególności wspieraniu prawidłowego rozwoju dzieci uczęszczających do przedszkoli i szkół, do których jednostki te są między innymi powołane. Mają one bowiem charakter pomocniczy i są niezbędne w stosunku do prowadzonej działalności opiekuńczej placówek oświatowych w tym zakresie, która stanowi świadczenie główne, przy czym ich głównym celem nie jest osiągnięcie dodatkowego dochodu przez te placówki. Opłaty za korzystanie z wyżywienia w placówkach oświatowych stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.
Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 22 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Go 192/20
Pobierane opłaty z tytułu sprzedaży obiadów nie mają charakteru komercyjnego, gdyż ich wysokość jest regulowana przez ustawodawcę. Opłata nie jest ustalana w ramach czynności cywilnoprawnych, na zasadzie swobody zawierania umów, co wynika z art 106 ust. 4 i 5 ustawy – Prawo oświatowe. Opłata ta ma zatem charakter opłaty publicznoprawnej.
Wyrok WSA w Olsztynie z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 297/18
Wysokość opłat za posiłki nie ma charakteru komercyjnego, ponieważ do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Poza kosztem tzw. wkładu do kotła, który ponoszą rodzice uczniów, pozostałe wydatki związane z zapewnieniem uczniom posiłków powinny być ponoszone przez gminę. Prowadzenie stołówki szkolnej mieści w zadaniach edukacyjnych gminy wykonywanych jako organ władzy publicznej.
Wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1271/15
Podstawa prawna
• art. 106 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 910)
• art. 52 ust. 15 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 17)
• art. 60 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869, ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1175)
• art. 1991 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460, ost. zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 2070).