Kwiecień to gorący czas w oświacie, i to nie tylko z powodu zapowiadanych przez Związek Nauczycielstwa Polskiego strajków, lecz także dlatego, że w tym miesiącu planuje się organizację pracy placówki na kolejny rok szkolny. W proces ten zaangażowani są szefowie szkół oraz samorządy. Najważniejszym dokumentem jest zaś arkusz organizacyjny, czyli plan operacyjny organizacji pracy szkoły i związanych z tym wydatków oświatowych, które muszą znaleźć pokrycie w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Dokument ten musi być zgodny z prawem, co weryfikują kuratoria oświaty. Dobrze też, by był opracowany na podstawie nowej uchwały JST o sieci szkół.
Arkusz organizacyjny wpływa na jakość usług edukacyjnych realizowanych w szkole, a jego zatwierdzenie jest zobowiązaniem finansowym dla organu prowadzącego. W tych samorządach, których dochody są wysokie i w pełni pokrywają koszty realizacji zadań, z ich wykonaniem nie będzie problemu. Jednak gminy o niższych dochodach własnych, dla których racjonalizowanie wydatków jest istotnym elementem polityki oświatowej, będą arkusze szczegółowo analizować. Nie jest też tajemnicą, że tylko w nielicznych JST subwencja oświatowa przekazywana z budżetu państwa w pełni pokrywa wydatki na zadania związane z edukacją. Większość gmin dokłada do niej z dochodów własnych. Jak pisaliśmy kilka tygodni temu w tygodniku Samorząd i Administracja (nr 51 z 13 marca 2019 r.), władze kilkunastu miast, m.in. Poznania, Warszawy i Bydgoszczy, zamierzają wystąpić z pozwem zbiorowym przeciwko Ministerstwu Edukacji Narodowej. Chcą udowodnić w sądzie, że w związku z reformą oświaty poniosły koszty, których nie zrekompensowały im środki z dotacji budżetowej. Eksperci uważają jednak, że ich szanse na wygranie w sądzie są nieduże.
Ministerstwo nie zgadza się z opinią samorządów i twierdzi, że subwencja stale rośnie. Z informacji, jakie otrzymaliśmy z MEN, wynika, np. że dla Warszawy subwencja na 2019 r. wynosi ok. 2 mld zł, a w stosunku do 2018 r. wzrosła o 201 mln zł. Według danych resortu procentowy wzrost subwencji oświatowej w 2019 r. dla wybranych miast wygląda następująco:
Warszawa – 11,2 proc.
Lublin – 8 proc.,
Białystok – 8,3 proc.,
Rzeszów – 13 proc.,
Łódź – 8,2 proc.,
Bydgoszcz – 8,5 proc.
Minister Anna Zalewska wielokrotnie podkreślała, że także JST są odpowiedzialne za oświatę i na ten cel mają pieniądze z różnych źródeł. Tłumaczyła również, że obowiązujące przepisy nie gwarantują, iż część oświatowa subwencji ogólnej pokryje wszystkie wydatki edukacyjne samorządów. MEN przypominało też, że obowiązkiem samorządów, jako organów prowadzących szkoły, jest m.in. wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz prowadzenie zadań inwestycyjnych, wyposażenie szkół w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania i programów wychowawczo-profilaktycznych, a także przeprowadzanie egzaminów oraz wykonywanie innych zadań statutowych.
WAŻNEZgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu. Oprócz subwencji oświatowej są to też dotacje celowe z budżetu państwa oraz dochody własne JST.

Na garnuszku JST

Arkusze organizacji szkoły to jeden z podstawowych dokumentów regulujących proces budżetowy w oświacie. Pozornie etap ten nie jest jednak jego elementem. Mimo że za planowanie budżetu większość uczestników tego procesu zabiera się dopiero pod koniec wakacji, zasadniczy kształt przyszłych kosztów wyznaczany jest znacznie wcześniej – na etapie tworzenia projektów organizacyjnych. Pierwsze realne fundamenty dla kalkulacji skutków finansowych pojawiają się w momencie zatwierdzania projektów przez JST, która występuje tu w roli organu prowadzącego. Akt ten oznacza faktyczne zaakceptowanie przyszłej skali funkcjonowania placówki oraz zgodę na związane z nią potrzebne zmiany kadrowe (J. Filas, „Proces budżetowy w oświacie”, dostęp: www.ore.edu.pl).
Publiczne szkoły prowadzone przez JST mogą funkcjonować wyłącznie w formie jednostek budżetowych. Zgodnie z art. 11 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) są to jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych niemające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek albo budżetu państwa, albo budżetu JST. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków, zwany planem finansowym jednostki budżetowej. Szkoły i samorząd są więc naczyniami (finansowo) połączonymi. Dlatego planowanie finansów na działalność jednostek oświatowych jest integralną częścią prac nad projektem budżetu JST, którego zakres i szczegółowość oraz zasady i tryb planowania, uchwalania i wykonywania określa ustawa o finansach publicznych.
Co ważne, w budżecie niemal każdego samorządu największą część stanowią koszty związane z oświatą, w wielu jest to nawet więcej niż połowa wydatków. Z tego punktu widzenia oświata to niewątpliwie najdroższe zadanie gmin i powiatów. Pozycją zaś, która generuje koszty w ok. 80 proc., są wynagrodzenia. Zatwierdzane wiosną arkusze organizacyjne szkół są swego rodzaju wekslami gwarantującymi pokrycie kosztów wynagrodzeń pracowników oświaty i muszą być wykupowane w miesięcznych ratach z budżetu JST przez cały następny rok szkolny. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z ustawą z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 967 ze zm.) po zatwierdzeniu arkusza organizacyjnego, w przypadku konieczności szukania oszczędności w placówce, bardzo trudno jest ograniczyć zatrudnienie.
W literaturze wskazuje się, że nie ma dokumentów, które bardziej niż arkusze organizacyjne wpływają na wydatki samorządu. Dlatego uważa się, że tym dokumentem powinni się interesować też skarbnicy, a nie tylko urzędnicy zajmujący się oświatą (J. Zięba, „Organizacja szkół a budżet JST” [w:] A. Czuczwara (red.) „Zarządzać czy administrować oświatą? Co skarbnik powinien wiedzieć o oświacie?”, dostęp: www.ore.edu.pl).

Źródło redukcji zatrudnienia

W sprawie arkuszy organizacji nieraz wypowiadał się Sąd Najwyższy, bo na ich podstawie dokonuje się zwolnień nauczycieli. To z tego dokumentu wynika konieczność redukcji zatrudnienia. Do sądów pracy należy zaś ustalenie, czy faktycznie zaistniały przesłanki zwolnienia nauczyciela. Na gruncie art. 20 ust. 1 Karty nauczyciela zwolnienie to może nastąpić w razie zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów w szkole lub zmian planu nauczania uniemożliwiających dalsze zatrudnianie. W tym kontekście SN w wyroku z 6 marca 2014 r. (sygn. akt I PK 221/13) wskazał, że plan nauczania w rozumieniu art. 20 ust. 1 Karty nauczyciela jest dokumentem opracowanym przez dyrektora szkoły, zawierającym podział na poszczególne przedmioty nauczania i zajęcia, organizację pracy szkoły, tygodniowy minimalny wymiar godzin lekcyjnych pozostających do dyspozycji dyrektora i wychowawców oraz wykaz godzin lekcyjnych pozostających do rozdysponowania i podziału pomiędzy nauczycieli wraz z godzinami ponadwymiarowymi. Na tej podstawie ustala się, czy zmiana planu w stosunku do poprzednio realizowanego uniemożliwia dalsze zatrudnianie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć z uwzględnieniem kwalifikacji i specjalizacji wykształcenia nauczyciela oraz czy istnieje konieczność rozwiązania z nauczycielem stosunku pracy lub przeniesienia w stan nieczynny.
Według SN arkusz organizacyjny jest dokumentem sporządzanym na podstawie planu nauczania i ma charakter techniczny (jest planem nauczania przeniesionym na konkretne zajęcia, w konkretnym roku szkolnym). Oznacza to, że arkusz organizacyjny szkoły ma podstawowe znaczenie dla organizacji zajęć w szkole, liczby zatrudnionych nauczycieli. Na jego podstawie można ocenić, czy i jakie zmiany miały miejsce w danym roku szkolnym. Zdaniem SN odpowiedzialność za jego sporządzenie ponosi dyrektor szkoły, który jest zobligowany do dostosowania liczby nauczycieli do liczby uczniów w szkole, do racjonalnego wykorzystania kompetencji nauczycieli oraz do uwzględnienia sytuacji finansowej gminy.
W wyroku z 26 września 2017 r. (sygn. akt III PK 134/16) SN uznał natomiast, że arkusz organizacyjny jest odzwierciedleniem przyjętych prognoz i założeń, które mogą, ale wcale nie muszą potwierdzić się w realnej sytuacji we wrześniu. Rzeczywista liczba godzin nauczania oraz pracy dydaktycznej zależy bowiem nie tyle od treści arkusza, tworzonego na potrzeby organu prowadzącego, zapewniającego finansowanie szkół, ile od liczby uczniów kształcących się w kolejnym roku szkolnym. A te dane są znane dopiero po zakończeniu rekrutacji. Jednak pamiętać należy, że specyfiką związaną z kierowaniem szkołą jest konieczność zaplanowania jej organizacji na kolejny rok szkolny już w maju, by dopasować stan kadrowy do potrzeb i zachować procedurę wynikająca z art. 20 ust. 3 Karty nauczyciela.

Ustawowe podniesienie rangi

Tegoroczne arkusze, po raz drugi z rzędu, będą wydawane na podstawie ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.). Poprzednio obowiązujący akt, czyli ustawa z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1934; dalej: u.s.o.), w ogóle nie regulował tego zagadnienia. Zgodnie z art. 110 ust. 1 prawa oświatowego arkusz organizacji szkoły i przedszkola określa szczegółową organizację nauczania, wychowania i opieki w danym roku szkolnym. Podaje się w nim liczbę oddziałów poszczególnych klas, liczbę uczniów w oddziałach, liczbę pracowników, ogólną liczbę godzin zajęć edukacyjnych finansowanych ze środków przydzielonych szkole przez organ prowadzący (z uwzględnieniem ramowych planów nauczania).
Szczegółowe elementy, które mają się znaleźć w arkuszu w zależności od rodzaju szkoły, zawarte są w par. 17 rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649 ze zm.). [tabela 1]
Tabela 1. Treść arkusza organizacji ©℗
Przedszkole Szkoła podstawowa Szkoła podstawowa z zerówką
• liczba nauczycieli ogółem, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze;• imię, nazwisko, stopień awansu zawodowego i kwalifikacje poszczególnych nauczycieli oraz liczbę godzin prowadzonych przez nich zajęć;• liczba nauczycieli, którzy przystępują do postępowań kwalifikacyjnych lub egzaminacyjnych (w podziale na stopnie awansu zawodowego);• liczba pracowników administracji i obsługi, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, oraz etatów przeliczeniowych;• liczba pracowników ogółem, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze;• liczba oddziałów;• liczba dzieci w poszczególnych oddziałach;• tygodniowy wymiar zajęć religii, zajęć języka mniejszości narodowej, języka mniejszości etnicznej lub języka regionalnego (jeżeli takie zajęcia są w przedszkolu prowadzone);• czas pracy przedszkola oraz poszczególnych oddziałów; • ogólna liczba godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący przedszkole, w tym liczbę godzin zajęć edukacyjnych i opiekuńczych, zajęć rewalidacyjnych, zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz innych zajęć wspomagających proces kształcenia, realizowanych w szczególności przez pedagoga, psychologa, logopedę i innych nauczycieli. • liczba nauczycieli ogółem, w tym nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze;• imię, nazwisko, stopień awansu zawodowego i kwalifikacje poszczególnych nauczycieli oraz rodzaj prowadzonych przez nich zajęć, w tym liczbę godzin tych zajęć;• liczba nauczycieli, którzy przystępują do postępowań kwalifikacyjnych lub egzaminacyjnych (w podziale na stopnie awansu zawodowego);• liczba pracowników administracji i obsługi, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, oraz etatów przeliczeniowych;• liczba pracowników ogółem, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze;• liczba oddziałów poszczególnych klas;• liczba uczniów w poszczególnych oddziałach;• dla poszczególnych oddziałów:a) tygodniowy, a w przypadku szkoły dla dorosłych prowadzącej zajęcia w formie zaocznej – semestralny wymiar godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych, w tym godzin zajęć prowadzonych w grupach,b) tygodniowy wymiar godzin zajęć: religii, etyki, wychowania do życia w rodzinie, języka mniejszości narodowej, języka mniejszości etnicznej lub języka regionalnego i nauki własnej historii i kultury, nauki geografii państwa, z którego obszarem kulturowym utożsamia się mniejszość narodowa, sportowych w oddziałach i szkołach sportowych oraz w oddziałach i szkołach mistrzostwa sportowego, jeżeli takie zajęcia są w szkole prowadzone,c) tygodniowy wymiar godzin zajęć rewalidacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych,d) wymiar godzin zajęć z zakresu doradztwa zawodowego,e) wymiar i przeznaczenie godzin, które organ prowadzący szkołę może dodatkowo przyznać w danym roku szkolnym na realizację zajęć edukacyjnych, w szczególności dodatkowych zajęć edukacyjnych, zajęć z języka migowego, lub na zwiększenie liczby godzin wybranych obowiązkowych zajęć edukacyjnych,f) tygodniowy, a w przypadku szkoły dla dorosłych prowadzącej zajęcia w formie zaocznej – semestralny wymiar i przeznaczenie godzin do dyspozycji dyrektora szkoły;• ogólna liczba godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę, w tym liczbę godzin zajęć edukacyjnych i opiekuńczych, zajęć rewalidacyjnych, zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz innych zajęć wspomagających proces kształcenia, realizowanych w szczególności przez pedagoga, psychologa, logopedę i innych nauczycieli;• liczba godzin zajęć świetlicowych oraz zajęć opiekuńczych i wychowawczych w internacie;• liczba uczniów korzystających z opieki świetlicowej, liczba godzin zajęć świetlicowych oraz liczba nauczycieli prowadzących zajęcia świetlicowe;• liczba godzin pracy biblioteki szkolnej. • liczba nauczycieli ogółem, w tym zajmujących stanowiska kierownicze;• imię, nazwisko, stopień awansu zawodowego i kwalifikacje poszczególnych nauczycieli oraz liczbę godzin zajęć prowadzonych przez poszczególnych nauczycieli, a także liczbę etatów przeliczeniowych tych nauczycieli;• liczba nauczycieli, którzy przystępują do postępowań kwalifikacyjnych lub egzaminacyjnych (w podziale na stopnie awansu zawodowego);• liczba pracowników administracji i obsługi, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze, oraz liczbę etatów przeliczeniowych tych pracowników;• liczba pracowników zajmujących stanowiska kierownicze oraz liczbę etatów przeliczeniowych tych pracowników;• liczba oddziałów przedszkolnych;• liczba dzieci w poszczególnych oddziałach przedszkolnych;• tygodniowy wymiar zajęć religii, języka mniejszości narodowej, języka mniejszości etnicznej lub języka regionalnego, jeżeli takie zajęcia są prowadzone w oddziale przedszkolnym;• czas pracy poszczególnych oddziałów przedszkolnych;• ogólna liczba godzin pracy finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący szkołę podstawową, w tym liczbę godzin zajęć edukacyjnych i opiekuńczych, zajęć rewalidacyjnych, zajęć z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz innych zajęć wspomagających proces kształcenia, realizowanych w szczególności przez pedagoga, psychologa, logopedę i innych nauczycieli.

Co w dokumencie

Przy opracowaniu arkusza organizacji uwzględnia się przepisy rozporządzenia ministra edukacji narodowej z 28 marca 2017 r. w sprawie ramowych planów nauczania dla publicznych szkół (Dz.U. z 2017 r. poz. 703). Ramowy plan nauczania określa:
  • tygodniowy (w szkołach dla dorosłych prowadzących zajęcia w formie zaocznej – semestralny) wymiar godzin dla uczniów poszczególnych klas lub semestrów w danym typie szkoły przeznaczonych na realizację:
a) obowiązkowych zajęć edukacyjnych z zakresu kształcenia ogólnego, w toku których odbywa się edukacja wczesnoszkolna, nauczanie przedmiotów lub bloków przedmiotowych,
b) obowiązkowych zajęć edukacyjnych z zakresu kształcenia w zawodzie,
c) zajęć z wychowawcą;
  • minimalny tygodniowy wymiar godzin zajęć rewalidacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych;
  • minimalny wymiar godzin zajęć z zakresu doradztwa zawodowego;
  • tygodniowy (a w przypadku szkół dla dorosłych prowadzących zajęcia w formie zaocznej – semestralny) wymiar godzin do dyspozycji dyrektora szkoły przeznaczonych na:
a) zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia uczniów, w szczególności zajęcia związane z kształtowaniem aktywności i kreatywności uczniów,
b) w przypadku szkół prowadzących kształcenie zawodowe również na zajęcia związane z kształtowaniem kompetencji zawodowych,
c) w przypadku liceum ogólnokształcącego dla dorosłych również na realizację przedmiotów w zakresie rozszerzonym.
Zgodnie z par. 4 rozporządzenia o ramowych planach nauczania dla publicznych szkół na podstawie takiego dokumentu dyrektor określa szkolny plan nauczania. W jego treści określa się dla poszczególnych klas (semestrów) na danym etapie edukacyjnym tygodniowy (semestralny) wymiar godzin zajęć. Są w nim uwzględniane wszystkie zajęcia, również dodatkowe z puli godzin do dyspozycji dyrektora, a także zajęcia z religii lub etyki. W 18 załącznikach do wyżej wymienionego rozporządzenia określone zostały ramowe plany nauczania poszczególnych rodzajów szkół.
WAŻNEArkusz trzeba opracować tak, by na jego podstawie dało się sporządzić rozkład zajęć zapewniający bezpieczne i higieniczne warunki pracy dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej (art. 110 ust. 4 prawa oświatowego).

Sporne wytyczne

W opracowaniach na temat arkuszy organizacji jako pierwszy etap przygotowania tego dokumentu wymienia się wydanie wytycznych przez JST. Określa się w nich standardy dla wszystkich dyrektorów szkół z danego terenu. W orzecznictwie dominuje pogląd, że organ prowadzący nie może ich wydać, bo brak jest ku temu podstaw prawnych. Ale istnieje też odmienne stanowisko, z którego wynika, że nie każda czynność nadzorcza musi mieć wyraźne upoważnienie w ustawie. Na tle kompetencji samorządu w tej sprawie od wielu lat trwają spory.
Problem ten omawialiśmy w kontekście poprzedniego stanu prawnego („Włodarze ingerują na potęgę w arkusze organizacyjne szkół. Ale (bez)prawnie”, Tygodnik Gazeta Prawna z 21 kwietnia 2017 r., DGP nr 78). Wówczas w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych przeważał pogląd, że organy prowadzące nie mają podstaw prawnych do wydawania wytycznych do sporządzania arkuszy organizacji w określony sposób, np. do ustalania maksymalnej liczby oddziałów czy uczniów na jeden oddział (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 881/17, nieprawomocny; wyrok WSA w Łodzi z 16 września 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 626/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 469/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 786/12).
Sądy negowały też upoważnienie organu prowadzącego do formułowania dyrektyw dotyczących polityki kadrowej (tworzenia stanowisk pracy, zatrudniania pracowników, rozwiązywania stosunków pracy). Stanowisko w tej sprawie nie było jednak do końca przesądzone, gdyż w dwóch wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził odmienne przekonanie (wyroki z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 489/12, oraz z 2 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1691/13). Uznawał on bowiem, że zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej w jednostkach oświatowych prowadzonych przez gminę należą do dopuszczalnych prawnie form działania organu prowadzącego szkołę lub placówkę w celu wykonania zadań przewidzianych w art. 5 ust. 7 u.s.o.

Eksperci też podzieleni

Gdy dwa lata temu pytaliśmy ekspertów o opracowywane przez samorządy wytyczne dla szkół, wielu z nich nie wiedziało w tym nic złego. – Czy można się dziwić, że samorządy starają się trzymać w ryzach wydatki, skoro gros z nich w oświacie pochłaniają płace? Byłbym ostrożny, a wszystkim prawnikom poddaję pod rozwagę wartość konstytucyjną, jaką stanowi stabilność finansów publicznych – mówił nam dr hab. Mateusz Pilich, wykładowca na Uniwersytecie Warszawskim. Wtórował mu dr Patryk Kuzior, nauczyciel akademicki na Akademii WSB w Dąbrowie Górniczej. Jak mówił, zrozumiałe są działania samorządów, które chcą mieć wpływ na kształt arkuszy organizacji prowadzonych przez siebie szkół. Ekspert nie widział w tym uzurpacji władzy i chęci ograniczania kompetencji dyrektorów, ale wyraz pragmatycznego podejścia do spraw finansowych. Również radca prawny Bartosz Góra mówił, że unifikacja arkuszy organizacyjnych tworzonych na terenie danej gminy jest pożądana z punktu widzenia organizacji i planowania budżetu gminy jako całości. Przez unifikację rozumiał zaś przygotowanie arkuszy w poszczególnych szkołach według jednolitych zasad i założeń, ale z zachowaniem odrębności szkół i placówek. Mecenas Góra zaznaczał jednak, że pogląd ten nie znajduje solidnego oparcia zarówno w obowiązujących (i odchodzących powoli do historii) przepisach u.s.o., jak i wydanych na ich podstawie rozporządzeniach, a także w nowym prawie oświatowym (w tym nowych rozporządzeniach czy ustawie wprowadzającej prawo oświatowe).
Odmiennie uważał Marcin Nagórek, radca prawny z Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku. Jego zdaniem brak jest podstaw prawnych do ustalania wytycznych w zakresie organizacji pracy szkół i placówek oświatowych w kontekście sporządzenia arkuszy. W konsekwencji przyjmowane przez organy prowadzące akty prawne regulujące tę materię są prawnie wadliwe.
Dwa lata temu mec. Bartosz Góra przewidywał, że organy prowadzące będą nadal narzucać swoje wytyczne w zakresie tworzenia arkuszy organizacyjnych. Bo z jednej strony stanowi to wykazanie i podkreślenie nadrzędnej roli w stosunku do podporządkowanych im organizacyjnie dyrektorów szkół i placówek, a z drugiej pozwala na wypełnienie luki w przepisach. Ekspert się nie pomylił. W internecie nietrudno znaleźć tegoroczne wytyczne w sprawie arkuszy organizacyjnych. Jak dotychczas na gruncie prawa oświatowego nie zapadło jeszcze żadne orzeczenie.

Opracowanie arkusza

Procedurę związaną z przyjęciem arkusza ogólnie określa art. 110 prawa oświatowego. Szczegółowe elementy arkusza opisane są, wraz z terminami, w rozporządzeniu ministra edukacji narodowej z 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. [ramka 1]
Ramka 1. Terminarz prac ©℗
5 kwietnia – do tego dnia dyrektor szkoły przekazuje arkusz organizacji zakładowym organizacjom związkowym do zaopiniowania
19 kwietnia – ostateczny czas na zaopiniowanie arkusza przez związki
21 kwietnia – mija czas, jaki ma dyrektor placówki na przekazanie dokumentu (wraz z opinią związków) do organu prowadzącego szkołę
6 maja – do tego dnia organ prowadzący musi przekazać arkusz organizacji kuratorowi oświaty do zaopiniowania
20 maja – mija czas na wydanie opinii przez kuratora
29 maja– do tego dnia arkusz organizacji szkoły zatwierdza organ prowadzący po uzyskaniu opinii kuratora oświaty
Dokument opracowuje dyrektor szkoły, a następnie przekazuje go do zaopiniowania zakładowym organizacjom związkowym będącym jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu tej ustawy, zrzeszających nauczycieli. Są to ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria:
  • zrzeszają więcej niż 300 tys. członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 263 ze zm.),
  • działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej (art. 23 ust. 2 ustawy z 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2232 ze zm.).
Obecnie w skali kraju kryteria te spełniają trzy organizacje:
  • NSZZ „Solidarność”,
  • Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych,
  • Forum Związków Zawodowych.
Opinia zakładowych organizacji związkowych jest wydawana w terminie 10 dni roboczych od otrzymania arkusza organizacji szkoły. Nie może być wydana później niż do 19 kwietnia danego roku.
Wskazać należy, że art. 110 ust. 2 prawa oświatowego został doprecyzowany nowelizacją z 22 listopada 2018 r., która weszła w życie 1 stycznia 2019 r. [ramka 2]
Ramka 2. Z uzasadnienia nowelizacji prawa oświatowego z 22 listopada 2018 r.
„Dotychczasowy art. 110 ust. 2 u.o.p. budził wątpliwości interpretacyjne dotyczące tego, czy zawsze należy zasięgać opinii zakładowych organizacji związkowych. Proponuje się, aby opinia zakładowych organizacji związkowych była konieczna tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki określone w art. 251 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, dotyczące przedstawiania dyrektorowi szkoły lub przedszkola przez właściwą zakładową organizację związkową informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji na terenie danej jednostki organizacyjnej (szkoły, przedszkola). Artykuł 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych wyraża obowiązek przedstawiania co kwartał – według stanu na ostatni dzień kwartału – w terminie do 10. dnia miesiąca następującego po tym kwartale informacji o łącznej liczbie członków tej organizacji, w tym o liczbie członków będących pracownikami. Jeżeli dana organizacja związkowa nie ma swojego przedstawiciela w szkole, wówczas nie jest konieczne zasięganie opinii tego związku zawodowego. Projektowana zmiana jest odpowiedzią na oczekiwania środowiska oświatowego, głównie dyrektorów szkół i przedszkoli”.
WAŻNEPrzepisy oświatowe nie przewidują obowiązku opiniowania arkusza organizacji przez radę pedagogiczną szkoły.

Wymagania kuratora

Niezależnie od tego, czy opinia organizacji związkowych zostanie przedstawiona, dyrektor musi przekazać arkusz organizacyjny organowi prowadzącemu do 21 kwietnia. Ten zaś przekazuje arkusz do zaopiniowania kuratorowi oświaty.
Paragraf 17 rozporządzenia MEN w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli nie określa, w jakim terminie JST musi przekazać arkusz organowi nadzoru pedagogicznego. Warto więc sprawdzić to na stronie internetowej właściwego kuratora oświaty. Zachodniopomorski kurator oświaty wymaga np., by dokument ten został mu przekazany do 30 kwietnia. Ponadto w informacji z 5 marca 2019 r. dotyczącej zasad opiniowania arkuszy organizacji publicznych szkół i placówek na terenie województwa zachodniopomorskiego podano, że w swojej opinii weźmie on pod uwagę:
  • realizację ramowych planów nauczania,
  • podział uczniów na grupy zgodnie z przepisami,
  • planowanie zajęć z pomocy psychologiczno-pedagogicznej,
  • planowanie zajęć rewalidacyjnych dla uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego,
  • zgodność zatrudnienia nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami, w tym posiadanie zgody organu prowadzącego dla osób posiadających przygotowanie zawodowe do prowadzenia zajęć z zakresu kształcenia zawodowego,
  • zgodność z innymi przepisami prawa oświatowego. [ramka 3]
Ramka 3. Procedura opiniowania arkuszy przez zachodniopomorskiego kuratora oświaty
Organy prowadzące przed zatwierdzeniem przedkładają zachodniopomorskiemu kuratorowi oświaty trzy egzemplarze arkuszy organizacji publicznych szkół/placówek w terminie nie później niż do 30 kwietnia każdego roku poprzedzającego rok szkolny, na który są przygotowywane.
W przypadku stwierdzenia zgodności/niezgodności arkuszy organizacji z przepisami prawa oświatowego wizytator nadzorujący poszczególne szkoły/placówki akceptuje przedłożone arkusze organizacji w formie zapisu na arkuszu „zgodny/niezgodny z przepisami prawa” i złożenia podpisu z imienną pieczątką.
Wizytator nadzorujący poszczególne szkoły/placówki po nadaniu sygnatury pisma, zgodnie z rzeczowym wykazem spraw, formułuje projekt opinii pozytywnej na piśmie i przedkłada do zatwierdzenia i podpisu zachodniopomorskiemu kuratorowi oświaty lub z upoważnienia dyrektorowi wydziału/delegatury/zastępcy dyrektora wydziału/kierownikowi oddziału.
W przypadku stwierdzenia w przedłożonych przez organ prowadzący arkuszach organizacji szkół/placówek nieprawidłowości wizytator w formie pisemnej wskazuje obszary koniecznych zmian, z określeniem terminu ich usunięcia.
Termin opiniowania – od dnia przekazania kompletu arkuszy z danej JST – wynosi 10 dni roboczych, nie dłużej niż do 20 maja.
Po zatwierdzeniu arkuszy organizacji szkół/placówek w terminie nie późniejszym niż do 4 czerwca każdego roku, po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, organy prowadzące przekazują jeden egzemplarz zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły/placówki zachodniopomorskiemu kuratorowi oświaty w ciągu 7 dni od zatwierdzenia.
W przypadku wprowadzenia istotnych zmian przez organ prowadzący w zaopiniowanym przez kuratora oświaty arkuszu organizacji wizytator nadzorujący szkołę/placówkę występuje do organu prowadzącego szkołę/placówkę z pismem i następnie w formie decyzji wydanej na podstawie art. 56 ust 1 prawa oświatowego.
Źródło: www.kuratorium.szczecin.pl
Opinia kuratora oświaty (nawet negatywna) nie wiąże organu prowadzącego, który mimo to może arkusz zatwierdzić. [tabela 2] W sytuacji odwrotnej, tj. wtedy, gdy JST odmawia zatwierdzenia arkusza mimo pozytywnej opinii kuratora oświaty, mamy do czynienia z bardzo poważną ingerencją w pracę szkoły. Kurator może wówczas stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa oświatowego przez organ prowadzący (art. 56 ust. 1 prawa oświatowego). Dlatego w razie wątpliwości, lepiej by organ prowadzący uzgodnił wcześniej zmiany w arkuszu z dyrektorem szkoły.
Tabela 2. Najczęściej zauważane błędy
Wskazane przez dolnośląskiego kuratora
1. Brak danych, o których mowa w par. 17 rozporządzenia ministra edukacji narodowej w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli, w szczególności określenia:
– liczby nauczycieli, o których mowa w art. 9d ust. 8 KN, w podziale na stopnie awansu zawodowego,
– liczby pracowników ogółem, w tym pracowników zajmujących stanowiska kierownicze oraz liczby etatów przeliczeniowych tych pracowników,
– liczby uczniów w poszczególnych oddziałach,
– czasu pracy przedszkola lub poszczególnych oddziałów,
– ogólnej liczby godzin zajęć oddziałów przedszkolnych z zakresu pomocy psychologiczno-pedagogicznej finansowanych ze środków przydzielonych przez organ prowadzący, realizowanych w szczególności przez pedagoga, psychologa, logopedę i innych nauczycieli,
– tygodniowego wymiaru godzin zajęć rewalidacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych,
– wymiaru i przeznaczenia godzin do dyspozycji dyrektora szkoły,
– liczby uczniów korzystających z opieki świetlicowej,
– liczby godzin pracy biblioteki szkolnej.
2. Brak określenia wieku dzieci w oddziałach przedszkolnych nie pozwalał na ustalenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z wychowankami oraz wymiaru godzin ponadwymiarowych nauczyciela.
3. Brak określenia wieku dzieci w oddziałach przedszkolnych nie pozwalał na ustalenie, czy czas prowadzonych zajęć religii oraz zajęć przygotowujących dzieci do posługiwania się językiem obcym nowożytnym (zajęć języka obcego nowożytnego) w oddziałach przedszkolnych jest dostosowany do możliwości rozwojowych dzieci.
4. Niezaplanowanie (w grupie 3–4 latków) języka obcego nowożytnego.
5. Do ustalenia etatu nauczycieli przyjmowano niewłaściwą liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych w przedszkolu.
6. Brak informacji o liczbie tygodni przeliczeniowych, na podstawie których ustalano minimalny wymiar godzin na danym etapie edukacyjnym (w planach nauczania oddziałów realizujących stare ramówki).
7. Łączenie starej ramówki z nową.
8. Zaplanowanie mniejszej niż minimalna liczby godzin zajęć edukacyjnych w całym cyklu nauczania.
9. Zaplanowanie tygodniowej liczby godzin w poszczególnych klasach niezgodnie z ramowymi planami nauczania (lub sposób przedstawienia informacji uniemożliwiał stwierdzenie, czy zachowany został tygodniowy wymiar godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poszczególnych klasach).
10. Używanie niewłaściwych nazw przedmiotów.
Wskazane przez zachodniopomorskiego kuratora
1. Nieprawidłowe przydzielenie godzin do dyspozycji dyrektora lub ich brak.
2. Wykazywana liczba nauczycieli świetlicy była zbyt mała w stosunku do wskazanej liczby uczniów z niej korzystających.
3. Zbyt mała liczba godzin pracy pedagoga w stosunku do liczby uczniów w szkole.
4. Brak godzin pomocy psychologiczno-pedagogicznej.
Wskazane przez śląskiego kuratora
1. Brak zgodności kwalifikacji posiadanych przez nauczycieli do prowadzenia zajęć przydzielonych im w danym roku szkolnym z przepisami prawa.
2. Brak wskazania podziału godzin na zajęcia z przedmiotów zawodowych teoretycznych i praktycznych.
3. Brak szkolnych planów nauczania.
4. Nieprawidłowa organizacja kształcenia uczniów niepełnosprawnych, np. nie przewidziano zatrudnienia pedagoga specjalnego, specjalisty lub pomocy nauczyciela.
5. Brak zgodności z przepisami prawa organizacji przedmiotów w zakresie rozszerzonym.
6. Brak zgodności z przepisami prawa organizacji zajęć rewalidacyjnych.
7. Niezgodność z przepisami prawa organizacji zajęć wychowania do życia w rodzinie.
8. Sprzeczność z przepisami prawa organizacji nauki drugiego języka nowożytnego w klasach.
9. Brak liczby godzin zajęć świetlicowych.
10. Brak liczby uczniów korzystających z opieki świetlicowej.
11. Brak informacji na temat pracy biblioteki szkolnej.
12. Nieprawidłowa liczba dzieci w oddziale przedszkolnym.
13. Brak informacji o liczbie dzieci w poszczególnych oddziałach.
14. Nieokreślenie czasu pracy przedszkola oraz poszczególnych oddziałów przedszkolnych.
15 Niepodanie informacji o przeznaczeniu godzin do dyspozycji dyrektora.
16. Nieprawidłowe nazwy zajęć edukacyjnych.
17. Nieprawidłowa liczba uczniów w oddziałach szkół specjalnych lub oddziałach specjalnych w szkołach ogólnodostępnych
Jednocześnie w literaturze wskazuje się, że przedmiotem opinii kuratora nie jest arkusz jako taki, lecz jego zgodność z prawem (legalność). Weryfikacji podlega liczba godzin zajęć obowiązkowych oraz innych zajęć wyznaczonych szkołom ramowymi planami nauczania, zachowanie standardów organizacji oddziałów szkolnych, a także to, czy wynikające z arkusza założenia do planowania rozkładu zajęć zapewnią uczniom bezpieczne i higieniczne warunki pracy i nauki szkolnej. To ostatnie kryterium znajduje wyraźną podstawę prawną w art. 110 ust. 4 prawa oświatowego. (M. Pilich, „Komentarz do ustawy – Prawo oświatowe”, [w:] „Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz”, LEX 2018/el).
Organ prowadzący, po uzyskaniu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, zatwierdza arkusz organizacji szkoły lub przedszkola w terminie do 29 maja danego roku. Może on, a nawet powinien, odmówić zatwierdzenia arkusza, jeżeli został on sporządzony np. z naruszeniem przepisów w sprawie ramowych planów nauczania albo powoduje przekroczenie maksymalnej liczby uczniów w oddziale – w zakresie, w jakim jest to prawnie uregulowane. Odmowa taka nie jest ingerencją w sprawy szkoły w rozumieniu art.58 prawa oświatowego, ale wykonaniem przez organ prowadzący jego własnej kompetencji, za którą ponosi on sam odpowiedzialność (M. Pilich, „Komentarz do ustawy...”).

Forma zatwierdzenia

Wątpliwości niejednokrotnie budziło, czy zatwierdzenie arkusza organizacji ma formę zarządzenia i czy akt ten podlega nadzorowi ze strony wojewody. Na pytania w tej sprawie odpowiadał m.in. w wyrokach wydanych w 2018 r. gliwicki WSA (por. m.in. wyroki: z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 45/18; z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 49/18; z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 38/18; z 27 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 112/18). W wyroku z 17 kwietnia 2018 r. (sygn. akt IV SA/Gl 46/18) sąd stwierdził, że podejmowane przez organ wykonawczy działanie nie jest w prawie oświatowym określone co do nazwy, a w dodatku nie jest określone jako zarządzenie. Co więcej, sąd nie uważał, by akceptacja przez organ prowadzący planu pracy czy organizacji szkoły miała charakter zarządzenia. Zdaniem sądu „złożenie podpisu przez podmiot wykonujący czynności organu wykonawczego na programowym dokumencie utworzonym nie przez ten organ lecz przez kilka innych podmiotów w wyniku szeregu uzgodnień, ma wyłącznie charakter akceptacji woli kilku innych podmiotów, a nie normatywnego rozstrzygnięcia. Dlatego wkroczenie przez organ nadzoru w działania planistyczne, programowe organu prowadzącego placówkę szkolną stanowi o nieuprawnionym wkroczeniu w samodzielność gminy. Wojewoda nie może zatem kontrolować w trybie nadzoru aktu zatwierdzenia arkusza organizacji szkoły”. [ramka 4, s. D7]
Ramka 4. Z uzasadnienia wyroku
Za stanowiskiem prezentowanym przez skład orzekający przemawia fakt, iż organ prowadzący szkołę nie może jednostronnie dokonywać zmian w przedstawionych mu do zatwierdzenia arkuszach. Nie może także odmówić dokonania tej czynności, o ile nie jest jego zamiarem proces likwidacyjny placówki. Natomiast przepisy ustawy oświatowej nie pozbawiają organu prowadzącego szkołę innego rodzaju uprawnień prowadzących do ewentualnej zmiany treści arkusza organizacji, niezbędnych z punktu widzenia prawa. Przykładowo środkiem takim mogłoby być odwołanie dyrektora, który bez uwzględnienia polityki organu prowadzącego szkołę dokonuje ustaleń organizacyjnych w szkole. Sąd zauważa, że za stanowiskiem zaprezentowanym powyżej przemawiają także terminy wyznaczone w celu sporządzenia i zatwierdzenia arkuszy organizacji szkoły (przedszkola). Ostateczny termin zatwierdzenia arkusza upływa 29 maja roku poprzedzającego nowy rok szkolny. W przypadku niezatwierdzenia dokumentu w tej dacie przez organ prowadzący szkołę praktycznie nie byłoby możliwe przygotowanie nowego dokumentu programowego do dnia rozpoczęcia nowego roku szkolnego ze względu na okres wakacyjny. Przepisy prawa oświatowego nie przewidują tu żadnego rozwiązania pozwalającego na funkcjonowanie szkoły bez uprzedniego przygotowania i zaakceptowania dokumentu programowego. Stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Poddanie kontroli wojewody czynności zatwierdzenia arkusza organizacyjnego, równoznaczne byłoby z wstrzymaniem funkcjonowania placówki szkolnej, powodując jej faktyczny paraliż od września danego roku szkolnego. Placówka taka nie może bowiem w istocie działać bez arkusza organizacji.
Na podstawie wyroku WSA w Gliwicach z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 46/18

Późniejsze zmiany

W art. 110 ust. 5 prawa oświatowego przewidziana jest możliwość wprowadzenia zmian do arkusza organizacji już po jego zatwierdzeniu. Aneks taki wprowadza się do 30 września roku szkolnego, na który arkusz obowiązuje. Co może być tego powodem? Może to być skutek np. wyników rekrutacji, ruchów kadrowych w placówce (szczególnie w szkołach ponadpodstawowych). Aneks do arkusza musi również zostać zaopiniowany przez organ nadzoru pedagogicznego oraz zakładową organizację związkową, oraz musi być zatwierdzony przez organ prowadzący szkołę lub przedszkole. Zgodnie z par. 17 ust. 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli w przypadku wprowadzenia zmian do zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły lub przedszkola do 30 września:
  • opinie zakładowego związku zawodowego i kuratora oświaty są wydawane w terminie 4 dni roboczych od dnia otrzymania zmian;
  • organ prowadzący szkołę lub przedszkole zatwierdza zmiany, nie później niż w terminie 7 dni roboczych od dnia ich otrzymania.
Natomiast w myśl par. 17 ust. 9 ww. rozporządzenia w przypadku wprowadzenia zmian do zatwierdzonego arkusza organizacji szkoły lub przedszkola po 30 września, organ prowadzący szkołę lub przedszkole zatwierdza te zmiany w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. Aneksy dokonywane po 30 września nie podlegają opiniowaniu przez kuratora oświaty oraz zakładowe organizacje związkowe. [ramka 5]
Ramka 5. Opiniowanie aneksów do arkuszy według zachodniopomorskiego kuratora oświaty
Składane przez dyrektora szkoły zmiany do arkuszy organizacji (każdy w trzech egzemplarzach) powinny zawierać następujące informacje: wprowadzone zmiany i ich przyczyny, czas zmiany (od kiedy do kiedy?) stan zatwierdzony przed zmianami i proponowany po zmianach (etaty, liczba godzin, osoba je realizująca).
W przypadku nauczania indywidualnego dyrektor szkoły/przedszkola załącza do zmian do arkusza organizacji plan nauczania ucznia, wykaz przedmiotów wraz z liczbą realizowanych godzin, zakresem, miejscem i czasem prowadzenia zajęć, a w przypadku konieczności organizacji informacją o formach pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz zajęciach rewalidacyjnych ustalonych poza tygodniowym wymiarem godzin zajęć.
W przypadku nauczania specjalnego dyrektor szkoły załącza do zmian do arkusza organizacji plan nauczania ucznia, wykaz przedmiotów wraz z liczbą realizowanych godzin, z uwzględnieniem godzin przeznaczonych na rewalidację i wynikającą z zaleceń orzeczenia pomoc psychologiczno-pedagogiczną.
Zmiany do arkusza organizacji są opiniowane w terminie 4 dni roboczych od dnia otrzymania.
Zmiany do arkusza organizacji po 30 września składane są do organu prowadzącego, celem ich zatwierdzenia.
Po zatwierdzeniu przez organ prowadzący w ciągu roku szkolnego zmian do arkusza organizacji dyrektor szkoły w terminie 7 dni od ich otrzymania przekazuje jeden egzemplarz zachodniopomorskiemu kuratorowi oświaty.
Źródło: www.kuratorium.szczecin.pl
Od 1 września 2019 r. dotychczasowe rozporządzenie w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli zostanie zastąpione nowym rozporządzeniem ministra edukacji narodowej z 28 lutego 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 502). Regulacja ta nie wprowadza jednak żadnych zmian co do arkuszy organizacji.
Drastyczne uprawnienia dla prokuratorów wobec firm i partii politycznych