Szybciej czy bezpieczniej. Czy nowa forma przyjęć na studia ułatwi życie?

Czy nowa forma przyjęć na studia ułatwi życie czy raczej spowoduje problemy?

Nowe prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r. poz. 1668, dalej: PSWiN) wprowadziło interesującą konstrukcję prawną w postaci wpisu na listę studentów. Była ona przedmiotem ożywionej debaty, np. podczas konferencji: „Decyzja administracyjna w sprawach z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego – dotychczasowe doświadczenia a nowe rozwiązania prawne”, zorganizowanej przez Zakład Sądownictwa Administracyjnego WPiA Uniwersytetu Łódzkiego. Zgodnie bowiem z art. 72 ust. 2 PSWiN przyjęcie na studia następuje w drodze wpisu na listę studentów. Poprzednio rygorem decyzji administracyjnej objęta była całość działania podmiotu szkolnictwa wyższego w kwestii przyjęć na studia. Obecnie wymóg dochowania standardu decyzji administracyjnej (zatem i postępowania administracyjnego) zachowano jedynie w sprawie odmowy przyjęcia (art. 72 ust. 3, decyzję podpisuje przewodniczący komisji).

Zmiana ta podyktowana była zapewne chęcią przyspieszenia tego typu postępowań i ogólnym kierunkiem w polskim prawie, który polega na wykorzystywaniu wybranych instrumentów gałęzi prawa administracyjnego do zastępowania wcześniejszych rozwiązań wypracowanych na gruncie innych gałęzi prawa i przyspieszenia w ten sposób działań organów w załatwianiu spraw indywidualnych. Dzieje się tak nawet przy świadomości obniżenia gwarancji dla stron postępowań w myśl ogólnego rozrachunku, że ważniejsze jest znaczące usprawnienie i przyspieszenie postępowania.

W założeniu rozwiązanie takie – poprzez wyłączenie żmudnego trybu postępowania administracyjnego przy decyzji o przyjęciu na studia – rzeczywiście prowadzi bardzo sprawnie do efektu, jakim jest podjęcie studiów przez osobę spełniającą wymagania (chodzi przede wszystkim o legitymowanie się świadectwem dojrzałości albo dyplomem uznanym w Rzeczypospolitej Polskiej za dokument uprawniający do ubiegania się o przyjęcie na studia). Chociaż ustawa nigdzie nie definiuje wpisu na listę studentów, to odwołując się do praktyki życia akademickiego instytucję tę można określić jako wciągnięcie (wpisanie, przyjęcie, odwołując się nawet do słownikowego znaczenia terminu) do wykazu studentów na danym kierunku prowadzonym przez uczelnię ze wszystkimi tego konsekwencjami; w tym – na uczelni niepublicznej – nałożeniem opłat za studia wynikających z właściwego regulaminu. Zauważa się również, że instytucja ta jest w istocie aktem immatrykulacji. Skupia się na „technicznym” (administracyjnym) akcie wpisania w poczet wspólnoty akademickiej. Taka formuła rodzi jednak pytania o status prawny. Czy np. czynność taka jest czynnością materialno-techniczną (o czym dalej), czy też tzw. decyzją wewnątrzzakładową? W szczególności jednak, czy osoba wpisana na listę studentów może być skreślona z powodu braku podjęcia studiów (art. 108 ust 1 pkt 1 ustawy), np. z powodu braku złożenia ślubowania, co jest istotnym oświadczeniem poświadczającym, że osoba przyjęła określone regulaminem studiów prawa i obowiązki na danej uczelni. Odpowiedź twierdząca skutkowałaby obowiązkowym skreślaniem studenta z listy.

W zasadzie uczelnia nie ma obowiązku informowania przyjętej osoby, że została wpisana, skoro złożyła ona stosowne dokumenty. Istotne jest natomiast pouczenie, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie do rektora (art. 72 ust. 4 ustawy), bowiem wymóg ten odnosi się do wszystkich treści znajdujących się w art. 72 – powyżej ust 4. Swoją drogą lepszym rozwiązaniem legislacyjnym byłoby chyba zamieszczenie tej reguły w zdaniu drugim art. 72 ust. 2 (który brzmiałby wówczas, tak: Przyjęcie na studia następuje w drodze wpisu na listę studentów. Od decyzji komisji przysługuje odwołanie do rektora). Celem tego przepisu było zapewne przeciwdziałanie błędom organu przyjmującego, takim jak nałożenie niewłaściwych opłat a nawet – co przecież może się zdarzyć na wydziale prowadzącym kilka kierunków studiów – wciągnięcie kandydata na listę nie tego kierunku, co trzeba.

Jeżeliby przyjąć, że wpis na listę studentów jest decyzją wewnątrzzakładową, to dostosowywane do wymogów nowej ustawy regulaminy studiów w uczelniach powinny przewidywać w tym względzie odwołanie do rektora. Nie było (i nie ma) możliwości uruchamiania sądowej kontroli odwoławczej od takich aktów wewnętrznych, ponieważ akty te nie są aktami administracyjnymi.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny decyzje wydawane wobec stron w związku z procesem kształcenia zwykło się dzielić na „akty wpływające na powstanie, zmianę lub rozwiązanie stosunku administracyjno-prawnego i akty takiego wpływu niewywierające. Oznacza to w praktyce, że decyzje podejmowane w przedmiocie nawiązania, rozwiązania lub istotnej zmiany stosunku prawnego pomiędzy uczelnią a studentem będą wymagać zachowania formy decyzji administracyjnej. Tylko takie ukształtowanie prawa zapewniać będzie bowiem należytą ochronę praw studentów. W pozostałym zakresie, z wyjątkiem decyzji szczegółowo wskazanych […], będziemy mieć do czynienia z decyzjami wewnętrznymi, wpadkowymi, które co prawda kształtują sytuację prawną studenta, lecz w związku z jego studiowaniem. Nie chodzi bowiem o to, aby z toku odbywania studiów uczynić proces realizowany w warunkach postępowania administracyjnego” (por. P. Chmielnicki (red.), Komentarz do art. 207 p.s.w., LEX 2017, pkt 2). Uwagi te, wprawdzie formułowane na gruncie starej ustawy o szkolnictwie wyższym, zachowują aktualność, bowiem w nowej ustawie precyzyjnie oznaczono, które z decyzji organów uczelni mają postać decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawach wydania takich aktów powinno zatem spełniać standard postępowania administracyjnego.

Zgodnie z nową regulacją przymiot decyzji administracyjnej posiada jedynie odmowa przyjęcia na studia. Ustawodawca wyszedł zapewne z założenia, że takie decyzje będą zapadać stosunkowo rzadko, natomiast w przeważającej większości kierunek postępowania zmierza przecież do wpisu osoby uprawnionej na listę studentów. Stąd nowa formuła. Przy ocenie, czy jest trafna i zapewnia minimum standardu gwarancyjnego, nie można więc tracić z pola widzenia wspomnianego już przepisu z art. 72 ust. 4, że od decyzji organu o przyjęciu (tyle że jest to tzw. decyzja wewnątrzzakładowa) przysługuje odwołanie do rektora. Jest to zapatrywanie niepozbawione podstaw, bowiem zdanie drugie art. 72 ust. 3 wyraźnie wskazuje, że mianem decyzji ustawodawca objął wszystkie formy aktów wydawanych przez organ rekrutacyjny. Przepis mówi tu wprawdzie o komisji rekrutacyjnej, ale nie ma przeszkód, by decyzję w tej kwestii podejmował jakiś inny podmiot, np. dziekan wydziału, pełnomocnik rektora itp. Artykuł 72 ust. 1 stanowi bowiem, że postępowanie w sprawie przyjęcia na studia może prowadzić komisja – może też czynić to jakiś inny organ przewidziany statutem. Chodzi jedynie o to, że nie wszystkie z tych decyzji – jak poprzednio – mają przymiot decyzji administracyjnej. Jest nią jedynie odmowa wpisu na listę studentów. Sam wpis jest zaś decyzją wewnątrzzakładową uczelni, od której nie przysługuje odwołanie do sądu administracyjnego. O ile jednak regulamin uczelni nie musi przewidywać (i zwykle nie przewiduje) wewnętrznej drogi odwoławczej od decyzji wpadkowych, czyli np. usprawiedliwienia nieobecności na egzaminie, powtarzania przedmiotu itp., to w kwestii wpisu na listę studentów zgodnie z nową ustawą założono wewnątrzzakładową ścieżkę odwoławczą. Można wprawdzie podnieść, że odwołanie do rektora, o którym mowa w art. 72 ust. 4, dotyczy jedynie odwołania od decyzji administracyjnej, ale albo jest to jakieś niedopatrzenie legislacyjne, albo pogląd taki jednak nie w pełni koresponduje z regułami wykładni językowej i systemowej. Językowej, bowiem w art. 72 ust. 3 chodzi o decyzje administracyjne, podczas gdy w art. 72 ust. 4 ustawodawca określił – jak się wydaje – wszystkie decyzje w sprawie przyjęć. Z metody systemowej argument dotyczy wspomnianej już kolejności tych przepisów w ramach art. 72. Kluczowe jest oczywiście – ponownie – stwierdzenie, jaki status ma wpis na listę studentów. Innymi słowy – czym on jest w świetle prawa o szkolnictwie wyższym.

Warto zauważyć, że sam akt wpisu na listę studentów może być też określany jako czynność materialno-techniczna organu administracji. W takim przypadku wpis nie byłby decyzją wewnątrzzakładową, lecz ową czynnością, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego na mocy art. 3 par. 2 ust. 8 p.p.s.a. (skarga na bezczynność organu). Polemicznie należy jednak zauważyć, że odwołując się do argumentu z wykładni funkcjonalnej, nie taka była intencja ustawodawcy, który w standardzie postępowania administracyjnego wreszcie (mając na względzie regulację z poprzedniej ustawy o szkolnictwie wyższym) precyzyjnie oznaczył, które akty decyzyjne są, a które nie są decyzjami w rozumieniu k.p.a. i do których mają zastosowanie przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądów administracyjnych. W przypadku wpisu na listę studentów skarga na bezczynność, jak się wydaje, nie wynika z przepisów prawa. Nie została też ta kwestia tak określona w ustawie. Poza tym koncepcja decyzji wewnątrzzakładowej nie niweczy stanowiska, że jest to jakaś czynność władcza w stosunku do studenta, także w związku z tokiem studiów (jak np. warunkowy wpis na semestr, powtarzanie przedmiotu itp.).

Nawet gdyby jednak przyjąć, że wpis jest tego typu czynnością, to wypada osadzić to stanowisko w szerszym kontekście. Od jakiegoś czasu obserwujemy stałe poszerzanie przez ustawodawcę (nie tylko obecnego) kompetencji organów państwowych poprzez zastępowanie rozwiązań gwarancyjnych uproszczonymi rozwiązaniami właściwymi postępowaniu administracyjnemu. O ile bowiem, przykładowo, w postępowaniu karnym (w szczególności) czy cywilnym stronie przysługują określone gwarancje procesowe, o tyle w specyfice postępowania administracyjnego kwestie te w ogóle nie występują z uwagi na odmienność sprawy wynikającej z rodzaju regulacji prawnej. I tak też decyzja ustawodawcy, czy czyn X penalizować jako czyn zabroniony pod groźbą kary (np. za wykroczenie albo wykroczenie skarbowe), ustępuje przed prostszą w dochodzeniu „odpowiedzialnością administracyjną”. Można oczywiście wskazać, że wpis na listę studentów to nie ten kaliber problemu i ogólnie rzecz biorąc, regulacja trafnie upraszcza postępowanie. Trzeba jednak mieć świadomość, że coraz szersze korzystanie przez ustawodawcę z instrumentu określanego jako czynność materialno-techniczna organu administracji pozbawia nas w zasadzie jakiejkolwiek efektywnej ochrony sądowej. Warto też przypomnieć, że prawo do nauki ma umocowanie konstytucyjne (art. 70 ust. 1 konstytucji). Po prostu szybciej zwykle nie znaczy bezpieczniej.