Czy należy ogłaszać uchwały o przekształceniu szkół w dziennikach urzędowych? Praktyka wojewodów w tym zakresie jest rozbieżna, bo zdarza się nawet, że w tym samym regionie część aktów jest publikowana, a część nie.
Reklama
Do końca listopada 2017 r. organy prowadzące (w praktyce rady gmin i powiatów) muszą podjąć uchwały stwierdzające o przekształceniach reformowanych szkół z mocy prawa, np. z sześcioletnich podstawówek w ośmioletnie. W każdym przypadku takiego przekształcenia uchwała organu prowadzącego będzie aktem założycielskim. Procedura na pierwszy rzut oka wydaje się jasna. Faktycznie jednak rodzi wiele pytań. Jaki ma charakter – czyli czy jest aktem prawa miejscowego, czy nie? Kiedy powinna zostać podjęta? Tworzy szkołę czy tylko stwierdza jej przekształcenie?

Reklama
Bez jednoznacznej odpowiedzi
Ponadto jest pytanie, czy uchwały stwierdzające przekształcenia są aktami prawa miejscowego? To bardzo istotne – bo od tego zależy, czy mają być publikowane w dzienniku urzędowym wojewody, czy też nie. A jednoznacznej odpowiedzi praktycznie nie da się udzielić, gdyż orzecznictwo w tych sprawach jest skrajnie niejednolite.
Przykładowo zdaniem WSA w Opolu, wyrażonym w wyroku z 7 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Op 427/07), uchwała w sprawie utworzenia zespołu szkół nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.). Aby mogła być bowiem uznana za taki akt, powinna dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym oraz być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, czyli musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. „Żadna z tych cech nie została przez uchwałę o utworzeniu zespołu spełniona” – uznał WSA w Opolu (tak też WSA w Gliwicach z 14 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 598/12).
Z kolei WSA w Kielcach w wyroku z 30 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 565/13) stwierdził, że uchwała o przekształceniu szkoły nie jest aktem prawa miejscowego podlegającym ogłoszeniu w dzienniku urzędowym. W ocenie sądu uchwały w tym przedmiocie należą do tego typu aktów prawnych, którym nie można przypisywać cech aktu normatywnego, rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków oraz wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny określone nakazy zachowania jego adresatom.
Podobnie uważa wojewoda świętokrzyski, który w rozstrzygnięciu nadzorczym z 24 kwietnia 2014 r. (PNK.I.4130.13.2014) wskazał, że uchwała w sprawie utworzenia zespołu szkolno-przedszkolnego nie jest aktem prawa miejscowego. Należy ją bowiem zakwalifikować do grupy aktów organizacyjnych, a zatem nieposiadających waloru przepisu powszechnie obowiązującego. Jej adresatem jest bowiem krąg osób zainteresowanych działaniem tej uchwały – grono pedagogiczne i pracownicy podmiotów tworzących zespół. Mówi o tym rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody wielkopolskiego z 5 maja 2016 r., znak: KN-I.4131.1.132.2016.15, rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody pomorskiego z 18 lipca 2013 r., znak: NK-III.4131.185.2013.ES). Odnośnie do uchwały wydanej na podstawie ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.) wojewoda wielkopolski przychylił się do powyższych poglądów. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 2 czerwca 2017 r. (znak: KN-I.4131.1.319.2017.22) uznał bowiem, że uchwały w sprawie przekształceń szkół jako mające charakter deklaratoryjny nie są aktami prawa miejscowego, a przepis szczególny nie przewiduje obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym.
Odmienny pogląd
Przeciwną linię orzeczniczą zaprezentował NSA w wyroku z 6 maja 2014 r. (sygn. akt I OSK 309/14). Stwierdził on, że uchwała o utworzeniu zespołu szkół stanowi akt prawa miejscowego, bowiem zawiera normy o charakterze ogólnym, zewnętrznym, gdyż ma bezpośredni wpływ nie tylko na sytuację prawną jednostek organizacyjnych podlegających połączeniu w zespół, ale także na prawa i obowiązki uczniów oraz ich rodziców lub opiekunów prawnych zainteresowanych miejscem i sposobem realizowania obowiązku szkolnego. W efekcie skład orzekający uznał, że taki charakter uchwały jest równoznaczny z obowiązkiem jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. też wyrok WSA w Krakowie z 17 września 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 609/13, rozstrzygnięcie wojewody łódzkiego z 24 maja 2016 r., znak: PNK-I.4131.324.2016; wyrok NSA z: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2087/11; 20 marca 2009 r., II OSK 1526/08).
Także zdaniem WSA w Opolu, wyrażonym w wyroku z 6 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Op 402/12), uchwała rady gminy o przekształceniu szkoły podstawowej jest aktem prawa miejscowego, dlatego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Kto opublikował, a kto nie
Podobnie jak rozbieżne są zdania sądów, tak przeglądając dzienniki urzędowe, można dostać rozdwojenia jaźni. Publikację najnowszych uchwał dopuszcza m.in. wojewoda pomorski (tak np. Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z 2017 r. poz. 2671) czy mazowiecki (np. Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 2017 r. poz. 6877). Z kolei w Małopolsce można się spotkać zarówno z publikacją w dzienniku urzędowym (np. Dziennik Urzędowy Województwa Małopolskiego z 2017 r., poz. 5585), jak i nieuznawaniem uchwał za akty prawa miejscowego (uchwała nr XXIII/277/2017 Rady Miejskiej w Kalwarii Zebrzydowskiej z 29 czerwca 2017 r. w sprawie stwierdzenia przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. Św. Jana Kantego w Barwałdzie Średnim w Zespole Szkół nr 7 w Barwałdzie Średnim w ośmioletnią Szkołę Podstawową).
Z kolei wojewoda wielkopolski, choćby w rozstrzygnięciu nadzorczym nr KN I.4131.1.319.2017.22, stwierdził, że uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i wobec tego publikacji nie podlega.
Kiedy podjąć uchwałę
Kolejny problem polega na tym, kiedy uchwałę należy przygotować. Wymienionym wyżej rozstrzygnięciem wojewoda wielkopolski uznał, że podejmowanie takich uchwał powinno nastąpić dopiero po 1 września 2017 r., argumentując, że dopiero z tym dniem można stwierdzić przekształcenie szkół. Podobny wniosek wynika z informacji MEN, która jest dostępna na stronie http://kuratorium.kielce.pl – „(...) uchwały stwierdzające przekształcenie szkoły z mocy prawa (uchwały deklaratoryjne) powinny być podejmowane po nastąpieniu przekształcenia z mocy prawa, wynikającego z przepisów ustawowych (...)” – czytamy w zamieszczonych tam wyjaśnieniach. Podobnie uważa Bartosz Góra, radca prawny, prowadzący kancelarię w Dębicy. – Tymczasem tworzący, a więc konstytutywny charakter uchwały sugeruje regulacja z art. 117 ust. 5, mówiąca, że uchwała jest aktem założycielskim – mówi mecenas. Zdaniem prawnika przymiot „aktu założycielskiego” nadany takiej uchwale ma więc jedynie charakter symboliczny.
Tymczasem z lektury choćby wielu uchwał gminnych wynika, że przyjęte zostały one przed 1 września.
RAMKA
Cechy aktu prawa miejscowego
Ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje, czym jest akt prawa miejscowego. W orzecznictwie wskazuje się, że akt ten, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, musi zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, tj. zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. Ponadto powinien mieć charakter zewnętrzny – być aktem generalnym i abstrakcyjnym – oraz zawierać normy kompetencyjne, dające możność działania wobec innych podmiotów (por. wyrok WSA w Krakowie z 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 530/08). A zatem, jak przyjęto w wyroku NSA z 12 października 2005 r. (sygn. akt II OSK 134/05), akt prawa miejscowego powinien zawierać regulację praw i obowiązków podmiotów znajdujących się na zewnątrz administracji.
Zdanie to podziela również wojewoda wielkopolski w rozstrzygnięciem nadzorczym Nr KN–I.4131.1.319.2017.22, który tłumacząc naruszenie prawa w tym zakresie, stwierdził, że podjęta uchwała nie jest zgodna z art. 13 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.).