Rozmowa z Piotrem Mikielem, ekspertem prawa transportowego, dyrektorem departamentu transportu ZMPD w Polsce
Wyrokiem z 17 lutego 2015 r. (sygn. akt II GSK 2489/13) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ustalenie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w transporcie drogowym powinno być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu. Uchwałę łódzkiej Rady Miejskiej nr LII/1078/12 w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zaskarżyli tamtejsi przewoźnicy, którzy kwestionowali to, że ustalono ją na jednakowym dla wszystkich poziomie 5 groszy. Powołali się przy tym na art. 16 ust. 4 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 ze zm.; dalej u.p.t.z.), że stawka opłaty za przystanki powinna zostać ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. O skutkach wyroku NSA rozmawiamy z ekspertem, przedstawicielem branży transportowej.
Czy inni przedsiębiorcy – idąc śladem łódzkich firm – mają szansę na zmniejszenie wysokości opłat za przystanki i wywalczenie zwrotu nadpłaconych kwot?
Podkreślenia wymaga, że jest to pierwszy wyrok w sprawie, a tym samym to początek kształtowania się linii orzeczniczej w zakresie prawidłowości podejmowania uchwał ustalających wysokość opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanku komunikacyjnego lub dworca. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny jednomyślnie uznały, że wprowadzenie jednej stałej opłaty stawki za każde zatrzymanie się na przystanku komunikacyjnym, niezależnie od wielkości pojazdów, jest działaniem dyskryminującym.
Wyrok NSA może być inspiracją dla przewoźników drogowych do występowania do właściwej jednostki samorządu terytorialnego o usunięcie naruszenia polegającego na niezgodnym z prawem ustaleniu opłaty przystankowej, a po bezskutecznym wezwaniu – do zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. Choć zaznaczę, że rozstrzygnięcie to budzi moje poważne wątpliwości.
Jakie kroki powinien w praktyce podjąć przedsiębiorca, który zechce doprowadzić do uchylenia uchwały dotyczącej opłat za przystanki?
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa składa się do właściwego organu, który uchwalił opłaty za korzystanie z przystanków, czyli odpowiednio do rady gminy, miasta lub powiatu albo do sejmiku województwa. W przypadku przystanków objętych uchwałą gminy/miasta prawo do zakwestionowania uchwał wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), w przypadku przystanków objętych uchwałą powiatu wynika to z art. 87 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r.o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2013 r. poz. 595 ze zm.), a w przypadku przystanków objętych uchwałą województwa – z art. 90 ust 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.).
Jeżeli organy samorządu nie uwzględnią wezwania – uznając je za niezasadne – to pozostanie droga sądowa?
Skarga powinna być złożona do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, do którego wystąpiono z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarga powinna być wniesiona w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi tego organu.
W przypadku nieuwzględnienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego, czyli oddalenia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, skarżącemu będzie jeszcze przysługiwała skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym przypadku skargę kasacyjną wnosi się w terminie 30 dni od doręczenia wyroku sądu I instancji. W przypadku korzystnego dla skarżącego wyroku, który stwierdzi nieważność uchwały, właściwa jednostka będzie zobowiązana do przygotowania zmiany tej uchwały w zakresie wskazanym w prawomocnym wyroku sądu.
Czy jest szansa, że część gmin zmieni uchwały – czy to własnej inicjatywy, czy po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa?
Postępowanie zmierzające do uchylenia obowiązującej uchwały jednostki samorządu terytorialnego na pewno nie zakończy się szybko. W przedmiotowej sprawie, zakończonej wyrokiem NSA z 17 lutego 2015 r., postępowanie toczyło się od 8 lipca 2013 r., kiedy skarga wpłynęła do sądu. Oznacza to, że na rozstrzygniecie trzeba było czekać prawie dwa lata.
Być może lepiej byłoby obecnie poczekać i sprawdzić, jak na wyrok NSA zareagują jednostki samorządu terytorialnego. Pytanie, czy jednostki samorządu terytorialnego podzielą argumentację wynikającą z uzasadnienia wyroku i podejmą czynności zmierzające do zmiany uchwał, czy też nie. Nie ulega wątpliwości, że zmiana uchwały może nastąpić zdecydowanie szybciej niż jej uchylenie.
Jest pan współtwórcą ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Dlaczego uważa pan, że wyrok jest kontrowersyjny?
Zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. stawka opłaty za przystanki powinna zostać ustalona z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Choć pojęcie „niedyskryminujących zasad” nie zostało wyjaśnione, to przede wszystkim należałoby je rozumieć jako brak możliwości różnicowania opłat ze względów podmiotowych. Miałoby to miejsce, gdyby została ustanowiona inna stawka za zatrzymanie się na przystanku dla operatora publicznego transportu zbiorowego wykonującego przewóz na zlecenie jednostki samorządu terytorialnego oraz inna stawka dla przewoźnika drogowego wykonującego przewozy komercyjne. Okoliczność ta najprawdopodobniej spowodowała, że zdecydowana większość jednostek samorządu terytorialnego, która podjęła uchwałę w przedmiotowym zakresie, zdecydowała o ustaleniu jednakowej stawki opłaty, tj. 0,5 zł za jedno zatrzymanie się środka transportowego na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich podmiotów.
Tym samym w uchwałach nie różnicowano wysokości opłaty w zależności od wielkości pojazdów, które zatrzymują się na przystankach. Czy ten brak rzeczywiście jest przejawem dyskryminacji przedsiębiorców posiadających mniejsze pojazdy – mam co do tego poważne wątpliwości. Po pierwsze to przewoźnik drogowy podejmuje decyzje, jakimi pojazdami (autobusami), małymi czy też dużymi, zamierza wykonywać przewozy osób. Po drugie z samej wielkości pojazdu nie wynika, że z usług przewoźnika, który ma większy pojazd, w praktyce korzysta więcej pasażerów niż z usług przewoźnika, który dysponuje mniejszym pojazdem, a tym samym bardziej wykorzystuje infrastrukturę przystankową. Bardziej uzasadnione byłoby uzależnienie wysokości opłat od liczby pasażerów korzystających z usług danego przewoźnika.
Czy są szanse, że przedsiębiorcy odzyskają nadpłaty?
Uważam, że łódzki samorząd będzie miał teraz poważny problem, jak w uchwale o opłatach za przystanki wypełnić zalecenia NSA. Należy zauważyć, że w I instancji WSA w Łodzi stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Nie ulega wątpliwości, że konsekwencje uchylenia uchwały samorządu terytorialnego będą działały przede wszystkim na przyszłość, choć z art. 77 Konstytucji RP wynika, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jeżeli została ona wyrządzona przez niezgodne z prawem działalnie organu władzy publicznej. Może to nastąpić w drodze postępowania sądowego, tym razem w procesie cywilnym.
Jak przedsiębiorcy wygrali spór
● 21 listopada 2012 r.
Rada Miejska Łodzi podjęła uchwałę nr LII/1078/12 w sprawie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, ustalając jednakową dla wszystkich przewoźników stawkę 5 gr.
● 25 marca 2013 r.
Przedsiębiorcy wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi 14 maja 2013 r. poinformowała ona, że nie uwzględniła wezwania skarżących.
● 5 czerwca 2013 r.
Przedsiębiorcy złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi za pośrednictwem Rady Miejskiej.
● 8 lipca 2013 r.
Skarga wpłynęła do WSA w Łodzi. Uchwałę zaskarżono w części, w której w par. 3 wprowadza jedną stawkę w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych.
● 2 października 2013 r.
WSA orzekł: „Skoro w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano, przy ustaleniu opłaty, uwzględnić «niedyskryminacyjne zasady», to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz”. Rada Miejska się odwołała.
● 17 lutego 2015 r.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł (sygn. akt II GSK 2489/13), że ustalenie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych w transporcie drogowym powinno być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu.
