Nasza gmina podjęła uchwałę w sprawie zasad udzielania dotacji celowych dla spółek wodnych (należy do nich m.in. utrzymanie urządzeń hydrotechnicznych, np. rowów). Jednak regionalna izba obrachunkowa ją unieważniła. W uzasadnieniu podała, że nie można uzależniać rozpoznania wniosku od wymogu złożenia bliżej nieokreślonych dodatkowych dokumentów. Niedozwolony jest też zapis „innych wad”, bo to daje luz decyzyjny wójtowi. RIO uznała też, że zmieniliśmy ustawowy zapis o sposobie naliczania odsetek w razie zwrotu dotacji. Czy te zastrzeżenia są prawidłowe?
Wszystko wskazuje, że tak. Właściwość i kompetencje organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku gminy) w sprawach dotacji dla spółek wodnych określa art. 164 ust. 5c prawa wodnego. Zgodnie z nim zasady udzielania dotacji celowej, tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określają organy stanowiące JST w drodze uchwały. Jak podkreślono w uchwale Kolegium RIO w Lublinie z 30 lipca 2013 r. (nr 154/2013), uregulowanie zawarte w art. 164 ust. 5c prawa wodnego stanowi samodzielną i wyłączną podstawę do określenia przez organ stanowiący JST zasad udzielania dotacji dla spółek wodnych, trybu postępowania w tych sprawach oraz sposobu rozliczania dotacji.
Ponadto regionalna izba obrachunkowa stwierdziła nieważność uchwały dotacyjnej m.in. dlatego, że rada gminy zawarła w niej sformułowania niejednoznaczne typu „innych wad” czy zapisy o możliwości żądania dodatkowych dokumentów od spółki wodnej m.in. w toku rozpoznawania wniosku o dotację. RIO uznała, że wskutek tego rodzaju zapisów w gruncie rzeczy to wójtowi zostają przekazane uprawnienia do określenia, o jakie wady czy dokumenty chodzi.
Wójt bez kompetencji
W kontekście podniesionej przez RIO argumentacji warto zauważyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to rada ta może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Ponadto jeżeli dany przepis i wskazane w nim elementy mają charakter wyczerpujący, to nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Poza tym w orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwały stanowione przez organy samorządowe muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por. wyrok NSA oddział zamiejscowy w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94).
To skłania do wniosku, że użycie przez radę gminy sformułowań niedookreślonych czy też takich, których ostateczną treść, a w konsekwencji skutki prawne ustala wyłącznie organ wykonawczy, jest niedopuszczalne i w istocie stanowi pozaustawowe przekazanie kompetencji rady organowi wykonawczemu do wydania konkretnej decyzji, np. co do możliwości nadania dalszego biegu wnioskowi spółki wodnej o przyznanie dotacji celowej. Rada gminy powinna zatem precyzyjnie określić wyczerpujący katalog wad lub uchybień, które ewentualnie uzasadniałyby wszczęcie przez organ wykonawczy postępowania zmierzającego do usunięcia braków formalnych. Wnioskodawca (spółka wodna) musi mieć bowiem jasność i pewność, jakie warunki formalne powinien spełnić, by jego wnioskowi można nadać dalszy bieg. Pozostawienie luzu decyzyjnego prowadzi do stworzenia możliwości podejmowania przez organ wykonawczy decyzji na podstawie swobodnego uznania, które leży poza kontrolą rady gminy. Takie stanowisko wynika m.in. z wyroku WSA w Poznaniu z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt I SA/Po 551/14. Podobne stanowisko odnaleźć można w orzeczeniach RIO. Przykładowo w uchwale RIO w Rzeszowie z 30 czerwca 2015 r. (nr XIII/2866/2015). Wskazano w nim, że: „W ten sposób rada gminy w istocie scedowała swoje kompetencje na organ wykonawczy z naruszeniem art. 164 ust. 5c ustawy – Prawo wodne. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zatem jej regulacje powinny być jasne i zrozumiałe, a formułowane w uchwale normy nie mogą stwarzać możliwości »luzu interpretacyjnego« przez wykonujących i stosujących uchwałę.”.
Odesłanie do przepisów
Również w kwestii zmodyfikowania przez radę gminy w uchwale dotacyjnej zapisów dotyczących sposobu naliczania odsetek w razie zwrotu dotacji przez spółkę wodną regionalna izba obrachunkowa postąpiła prawidłowo. Ustawa o finansach publicznych w art. 252 ust. 6 reguluje szczegółowo kwestie naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu JST. Działająca prawidłowo rada gminy mogłaby np. zawrzeć w uchwale stosowne odesłanie do przepisów ustawowych, ewentualnie powtórzyć zapis ustawowy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się bowiem, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki można byłoby uznać za dopuszczalny (por. wyrok WSA w Kielcach z 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 45/12). Jednak niedopuszczalna jest modyfikacja zasad ustawowych wynikająca z norm bezwzględnie obowiązujących. Warto przy tym dodać, że dotacja z budżetu JST jest instytucją prawa finansowego i zasady jej zwrotu zostały kompleksowo uregulowane właśnie w ustawie o finansach publicznych. Z kolei RIO dość zgodnie stoją na stanowisku, że niedopuszczalne jest zamieszczanie w uchwałach postanowień modyfikujących regulacje ustawowe bądź ustalanie innych przesłanek zwrotu dotacji niż wskazane w art. 251 i art. 252 ww. ustawy. Przykładowo w uchwale RIO w Warszawie z 2 września 2014 r. (nr 22.264.2014) wydanej na kanwie uchwały dotacyjnej dotyczącej prawa wodnego wskazano, że organ stanowiący, wypełniając delegację ustawową, działając w ramach upoważnienia, nie jest uprawniony do modyfikowania tego, co zostało już ustawowo określone, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego.
WAŻNE
Ustawa o finansach publicznych w art. 252 ust. 6 reguluje szczegółowo kwestie naliczania odsetek od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu JST. Gmina nie ma prawa tego zmieniać
Podstawa prawna
Art. 164 ust. 5c ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.).
Art. 252 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
