Pod koniec stycznia RIO poinformowało o nieważności naszej uchwały dotacyjnej na zadania związane z ochroną gminnych zabytków. Chcemy na najbliższej sesji rady miasta naprawić swój błąd i ją zmienić – chodzi o zapisy o umowie dotacyjnej, które nie powinny być w uchwale. Mamy jednak wątpliwość, czy organ nadzoru mógł orzec nieważność uchwały, bo z ustawy o ochronie zabytków to nie wynika…
W pierwszej kolejności należy odnieść się do podnoszonej w zapytaniu kwestii legitymacji formalnej regionalnej izby obrachunkowej. Faktycznie, w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma regulacji stanowiących o możliwości orzeczenia przez RIO nieważności uchwały dotacyjnej. Brak przepisu kompetencyjnego w tej ustawie nie oznacza jednak, że takiego w ogóle nie ma.
Pod uwagę trzeba bowiem wziąć art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, gdzie postanowiono, że w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W korelacji z ww. normą pozostaje przepis kompetencyjny tej samej ustawy, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1. Zatem to w tych regulacjach należy upatrywać uprawnienia RIO do kontroli nadzorczej uchwały dotacyjnej, czego konsekwencją może być orzeczenie jej nieważności już w trybie stosownych regulacji ustawy o samorządzie gminnym.

Nieważność

Z kontekstu sprawy wynika, że doszło już do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej – w sprawie orzeczenia nieważności uchwały dotacyjnej na ochronę zabytków. Zapewne w tym względzie izba działała w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Warto w tym miejscu również wspomnieć, że wada skutkująca tego typu nieważnością musi zawsze mieć charakter istotnego naruszenia prawa. Znajduje to szeroką akceptację w orzecznictwie sądowo-administracyjnym; przykładowo w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 3 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 532/19). Sąd podkreślił, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. A do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Brak kompetencji

W tym miejscu warto podkreślić, że radzie miasta nie przysługuje kompetencja do zmiany przepisów uchwały dotacyjnej, której nieważność została stwierdzona przez regionalną izbę obrachunkową. Ma to swoje normatywne uzasadnienie w art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny. Wynika z niego, że stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Z istoty tej normy prawnej wynika więc, że rada gminy nie jest władna do uchylenia przepisów, które już zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez inny organ w ramach jego kompetencji ustawowych. Mechanizm funkcjonowania ww. przepisu trafnie oddano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 29 listopada 2019 r. (sygn. akt III SA/Łd 880/19), gdzie zaakcentowano, że celem art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zapobieganie możliwości wywołania skutków prawnych przez akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego zachodzi podejrzenie o jego niezgodności z prawem, a także uniemożliwienie stosowania zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru. „Nadto ma on zapobiegać ignorowaniu przez organy jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał/zarządzeń, co prowadziłoby do tego, że przepisy prawa przyznające organowi nadzoru kompetencje do stwierdzania nieważności uchwały/zarządzenia, pozostawałyby de facto martwe” – wskazał Naczelny Sąd Administracyjny.
Na kanwie ww. regulacji prawnej, w zbliżonym zakresie przedmiotowym, pomocne w analizie pytania może okazać się rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 18 grudnia 2019 r. (Nr 26/1514/2019). W motywach tego rozstrzygnięcia m.in. wskazano, że nie można zmieniać aktu prawnego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego (przez uprawniony organ nadzoru), bowiem świadczy to o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Finalnie zaś, na mocy ww. orzeczenia izby, została stwierdzona nieważność uchwały rady gminy, która miała w założeniu naprawić postanowienia pierwotnej uchwały tej rady, które jednak zostały skutecznie zakwestionowane rozstrzygnięciem nadzorczym wspomnianej regionalnej izby obrachunkowej.
Podstawa prawna
•ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2137)
•ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 206; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1696)
•ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506; ost.zm. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815).