Konsekwencją wejścia w życie uchwalonej 27 października 2017 r. nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej u.z.z.w.) było przedstawienie 11 stycznia 2018 r. przez Ministerstwo Środowiska projektu nowego rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej projekt).
Rozporządzenie w rzeczywistości jest kompilacją aktualnie obowiązujących przepisów rozporządzenia z 2006 r. z kilkoma nowymi normami wdrażającymi rozwiązania zapowiadane przez przedstawicieli rządu w ciągu ostatnich miesięcy, a zmierzającymi przede wszystkim do ograniczenia wysokości cen i stawek opłat za wodę i ścieki. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na wyznaczenie trzyletniej perspektywy, jaka będzie brana pod uwagę przy kalkulacji taryf. Lata obrachunkowe, z których koszty będą stanowiły podstawę wyliczenia cen i stawek opłat za wodę i ścieki, zostały zdefiniowane jako 36 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 120 dni dzień złożenia wniosku taryfowego (par. 2 pkt 7 projektu). Konsekwentnie projekt modyfikuje kształt załączników do wniosku taryfowego (par. 19 ust. 2 pkt 5 oraz ust. 3 pkt 3 i 4 lit. i). Niestety ich zapisy budzą kontrowersje.
JEDNA STAWKA ZAMIAST ŚCIEŻKI
Treść projektu, a zwłaszcza tabel stanowiących załączniki do wniosku taryfowego, wskazuje jednoznacznie, iż w nowych taryfach kalkulowana powinna być jedna stała cena za wodę oraz za ścieki na cały trzyletni okres, zamiast przyjęcia ścieżki cenowej określającej odrębne ceny na każdy rok obowiązywania taryf, tak jak zmieniać się będą w tym okresie rzeczywiste koszty i przychody przedsiębiorstwa. Takie uśrednienie cen w całym okresie spowoduje dla przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych perturbacje podatkowe i księgowe (nadmierny zysk skutkujący ciężarami podatkowymi w pierwszych latach obowiązywania taryfy i stratę w późniejszym okresie), ale także nieuzasadnione obciążanie odbiorców usług kosztami, których przedsiębiorstwo jeszcze nie poniosło.
KOSZTY AMORTYZACJI NIE DLA DOTACJI
Wiele wątpliwości budzi też wprowadzony w par. 6 pkt 1 lit. a projektu zakaz wliczania do taryf kosztu amortyzacji od środków trwałych wytworzonych lub nabytych z dotacji lub subwencji, w tym tych sfinansowanych ze środków UE. Taki zabieg jest sprzeczny z unijną zasadą „zanieczyszczający płaci”, a także z zawartymi przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne umowami o dofinansowanie. Co więcej, taki zakaz prowadzi do dekapitalizacji nieodtwarzanego majątku.
Niejasny jest także zakres wprowadzonego zakazu. Do końca bowiem nie wiadomo, czy chodzi o całą amortyzację od każdego środka sfinansowanego choćby w części z pomocą środków pochodzących z dotacji lub subwencji, czy – co wydaje się znacznie racjonalniejsze – chodzi tylko o część amortyzacji, czyli proporcjonalną do zakresu w jakim środek trwały sfinansowany był ze środków bezzwrotnych. Wprowadzenie opisanego przepisu należy ocenić negatywnie. Oczywiście krótkoterminowo doprowadzi to w wielu polskich gminach nawet do obniżenia cen, zwłaszcza za ścieki, co spotka się z pewnością z aprobatą społeczną. Jednak długoterminowo taki zabieg przyczyni się do degradacji majątku, obniżenia jakości usług świadczonych przez przedsiębiorstwa, ograniczy ich możliwości rozwojowe i niekorzystnie wpłynie na ochronę środowiska. W ten sposób bardzo szybko cofniemy się w rozwoju branży o wiele lat.
5 PROC. – KONTROWERSJE
Kolejny instrument, który ma doprowadzić do zastopowania wzrostu cen i stawek opłat za wodę i ścieki (co jak wskazano jest głównym celem nowych regulacji), to ograniczenie dopuszczalnego poziomu marży zysku przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych do poziomu 5 proc. (par. 6 pkt 5 projektu). Wyznaczenie wskazanego maksymalnego poziomu marży powiązano z zasadą, iż ewentualna nadwyżka zysku osiągniętego w poprzednim okresie taryfowym nad zyskiem zakładanym będzie obligatoryjnie odliczana od kosztów stanowiących podstawę kalkulacji kolejnych taryf (par. 7 ust. 6 projektu). W mojej ocenie regulacje te znajdą zastosowanie dopiero przy procedowaniu taryf przyjmowanych w 2021 r., choć nieprecyzyjny sposób skonstruowania przedmiotowej normy (zwłaszcza posłużenie się pojęciem lat obrachunkowych „poprzedzających rok, od którego wprowadzana jest taryfa” nie zaś „poprzedzających wprowadzenie nowych taryf” oraz ewidentnie błędne użycie w końcowej części normy pojęcia „nowej taryfy”, zamiast „poprzedniej taryfy”) wywoła zapewne liczne kontrowersje.
Powyższe normy wzmacniają charakter usług wodociągowo-kanalizacyjnych jako usług użyteczności publicznej, których świadczenie nie jest zorientowane przede wszystkim na zysk. Za takim sposobem definiowania przedmiotowych usług przemawia oczywiście wiele argumentów, jakkolwiek dyskutować można, czy ustalony poziom 5-proc. dopuszczalnej marży nie jest zbyt niski (przynajmniej w przypadku niektórych przedsiębiorstw). Można się także zastanawiać, czy wprowadzenie opisanych instrumentów nie będzie prowokować do sztucznego zawyżania kosztów przez przedsiębiorstwa.
ZYSK TYLKO NA DZIAŁALNOŚĆ WODOCIĄGOWĄ
Dodatkowo w par. 7 ust. 7 projektu wprowadzono zasadę fakultatywnego odliczania od kosztów stanowiących podstawę kalkulacji kolejnych taryf niepodzielonego zysku z lat ubiegłych oraz bezwzględny zakaz przeznaczania takiego zysku na działalność inną niż wodociągowo-kanalizacyjna. Projektodawcy nie sprecyzowali przy tym, czy posługując się pojęciem zysku niepodzielonego, mieli na myśli taki, co do którego odpowiednie władze statutowe przedsiębiorstwa nie podjęły jeszcze stosownej decyzji o zadysponowaniu zyskiem (uchwały zgromadzenia wspólników/walnego zgromadzenia w przypadku spółek), czy taki, w stosunku do którego wskazaną decyzję co prawda podjęto, ale jej po prostu nie zrealizowano (czyli chodziłoby de facto o zysk niewypłacony). Z kolei obligatoryjny zakaz przeznaczania takiego zysku na działalność inną niż wodociągowo-kanalizacyjna może stać się problemem dla przedsiębiorstw wielobranżowych, w których dotąd dodatni wynik finansowy działalności wodociągowo-kanalizacyjnej pozwalał na realizację innych, deficytowych zadań publicznych.
LUKI I BŁĘDY
Projekt nie dość, iż nie usuwa wielu wątpliwych regulacji funkcjonujących w dotychczasowym stanie prawnym, to zawiera wiele nowych błędów i luk. Oto najistotniejsze:
● W par. 14 pkt 2 lit. a dla przykładu mowa jest o ściekach opadowych i roztopowych, zatem kategorii prawnej już nieistniejącej po zmianach dokonanych przez ustawę z 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566).
● Z kolei par. 15 pkt 2 projektu nakazuje obliczanie cen taryfowych poprzez podzielenie rocznych niezbędnych przychodów przez sprzedaż z okresu obowiązywania taryf (zatem z okresu trzech lat). W konsekwencji podzielenia rocznych kosztów przez trzyletnią sprzedaż uzyskany wynik pozwoli przecież na pokrycie jedynie 1/3 kosztów działania przedsiębiorstwa.
● W projekcie brak jest wzoru tabeli I, prezentującej wyniki analizy ekonomicznej związanej z korzystaniem z wód z uwzględnieniem zasady zwrotu kosztów usług wodnych oraz długoterminowych prognoz dotyczących możliwości zaspokojenia potrzeb w zakresie korzystania z zasobów wodnych na obszarze zlewni lub jej części.
● Dokument nie zawiera także żadnych wytycznych w zakresie treści nieznanego w dotychczasowym stanie prawnym elementu uzasadnienia wniosku taryfowego w postaci informacji dotyczącej bilansowania ilościowego i jakościowego wód powierzchniowych i wód podziemnych.
WODY ROZTOPOWE CZY ŚCIEKI
Na zakończenie warto zwrócić uwagę na jeszcze dwie kwestie. Projekt zawiera zmodyfikowane definicje ceny za odprowadzone ścieki i stawki opłaty abonamentowej za odprowadzone ścieki (par. 5 pkt 3 i 4 projektu), w których jak się wydaje uwzględniono możliwość dwojakiego sposobu ukształtowania taryf kanalizacyjnych, tj. albo w taki sposób, by zawierały należności za ścieki (cenę i stawki opłat) bez odrębnej ich kalkulacji dla poszczególnych rodzajów ścieków, albo w taki sposób, który takie rozbicie – na ścieki komunalne i przemysłowe – uwzględni.
W projekcie brak jest natomiast odpowiednika par. 11 ust. 2 aktualnego rozporządzenia, stanowiącego, iż koszty odprowadzania ścieków opadowych lub roztopowych kanalizacją ogólnospławną stanowią wspólne dla wszystkich taryfowych grup odbiorców usług kanalizacyjnych koszty związane z odprowadzaniem ścieków. To może sugerować, iż przedsiębiorstwa powinny dla tej usługi skalkulować teraz odrębne pozataryfowe ceny i na ich podstawie obciążać podmioty odprowadzające do kanalizacji ogólnospławnej wody opadowe i roztopowe (niebędące aktualnie ściekami).
Podsumowując, projektowi przydałyby się rzeczywiste konsultacje społeczne, na które niestety nie ma czasu, bowiem kalendarz taryfowy determinowany znowelizowaną u.z.z.w. zakłada, że za dwa miesiące większość przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych musi przedłożyć nowemu organowi regulacyjnemu wnioski o zatwierdzenie taryf oparte już na nowym rozporządzeniu. Ministerstwo Środowiska zdawało sobie z tego sprawę, stąd wyznaczenie zaledwie 7-dniowego terminu na konsultacje.
FORMALNE ZAWIROWANIE
Wydaje się zatem, że znowu (podobnie było w przypadku rozporządzenia z 2006 r.) będzie obowiązywał akt, który w praktyce przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych oraz organu regulacyjnego zatwierdzającego taryfy przez lata budzić będzie wiele kontrowersji i sporów. Na marginesie tylko należy dodać, iż 12 stycznia 2018 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, którym przeniosła sprawy działu gospodarka wodna z kompetencji Ministerstwa Środowiska do kompetencji Ministerstwa Gospodarki Morskiej i to z mocą wsteczną od 9 stycznia 2018 r., co w ogóle stawia pod znakiem zapytania formalną prawidłowość sposobu przedłożenia projektu, analizowanego w niniejszym artykule (projekt został przedstawiony na stronie RCL przez resort środowiska 11 stycznia br. – red).
OPINIA EKSPERTA
Stopniowa degradacja majątku jest nieunikniona
Projekt rozporządzenia ministra środowiska w sprawie określenia taryf... zawiera wiele zmian. Najważniejsze dla przedsiębiorców wodociągowo-kanalizacyjnych dotyczą m.in: ustalenia – jako podstawy do wyliczenia wysokości taryf za wodę i ścieki – 36 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku, trzyletniego okresu obowiązywania taryf, ustalenia maksymalnego poziomu marży zysku na poziomie 5 proc., wyłączenia z niezbędnych przychodów spłat rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji, czy zmiany dotyczącej braku możliwości ujmowania w taryfach za wodę i ścieki – jako uzasadnionego kosztu – amortyzacji środków trwałych, wytworzonych lub nabytych z dotacji lub subwencji, w tym ze środków bezzwrotnej pomocy UE. Należy zauważyć, iż projekt w powyższym zakresie stoi w sprzeczności ze zmianą dokonaną przez ministra infrastruktury i budownictwa (zawartą w rozporządzeniu z 11 sierpnia 2016 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków), która polegała na wyeliminowaniu wątpliwości co do zasadności ujmowania amortyzacji w całości – niezależnie od źródeł finansowania środka trwałego.
IGWP wielokrotnie wskazywała, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, które otrzymały środki pochodzące z funduszy europejskich przyznane za pośrednictwem NFOŚiGW, zobowiązane są do stosowania reguły „zanieczyszczający płaci”. Jest to fundamentalna zasada dla ewaluacji projektów dofinansowywanych ze środków UE, która –zgodnie z przepisami i przekazywanymi branży instrukcjami i wytycznymi – powinna być stosowana przy kształtowaniu stopy współfinansowania. Zgodnie z tą zasadą do kalkulacji taryf muszą być wliczane wszystkie koszty eksploatacji i utrzymania, w tym roczna amortyzacja infrastruktury będącej w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.
Ustalone w taryfie koszty amortyzacji mają na celu stopniowe odtworzenie składników majątku trwałego. Brak uwzględnienia w kalkulacji taryfy odpisów amortyzacyjnych, odpowiadających otrzymanym przez podmiot środkom z dotacji lub subwencji, oznacza brak możliwości stopniowego odtwarzania zużywających się składników majątku trwałego. Tylko bowiem taka amortyzacja, stanowiąca składnik kalkulacyjny taryfy, pozwoli w przyszłości na pełne odtworzenie wartości środków trwałych i uniknięcie stopniowej degradacji majątku.
