Ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) obowiązuje już niemal 9 lat. Jednak z jej stosowaniem nadal są problemy. Na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny można pokusić się o wskazanie typowych, częstych błędów przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także tych dotyczących raportów o oddziaływaniu przedsięwzięć na środowisko. Jest to o tyle istotne, że takie nieprawidłowości prowadzą do uchylania decyzji, a nawet do stwierdzania ich nieważności. To zaś komplikuje po stronie inwestora proces inwestycyjny, a po stronie organów pociąga za sobą koszty nie tylko pracownicze, ale szczególnie te związane z postępowaniami sądowymi. Poniżej pokazujemy te nieprawidłowości, z którymi można spotkać się najczęściej.
1. ZBYT LAKONICZNE UZASADNIENIE ZGODNOŚCI Z PLANEM
W myśl art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania. Od tej zasady jest jednak kilka wyjątków. Dotyczą one m.in. decyzji wydawanych dla drogi publicznej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym oraz przedsięwzięć wynikających z tzw. specustaw – m.in. wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, a także budowy: terminalu w Świnoujściu, obiektów energetyki jądrowej, drogi wodnej łączącej Zalew Wiślany z Zatoką Gdańską, niektórych obiektów przeciwpowodziowych, regionalnych sieci szerokopasmowych.
Z postanowień art. 80 ust. 2 ustawy wynika zatem niezbicie, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (oczywiście wówczas, gdy został on uchwalony) jest podstawowym (poza ww. wyjątkami) kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 23 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Ol 984/13) w orzecznictwie przyjmuje się, że „stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym uzgodnieniowego z innymi organami”. Z kolei po stwierdzeniu sprzeczności zamierzonego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, analizy i oceny wpływu danego przedsięwzięcia, czy też uzgodnień z art. 48 ustawy (wyrok NSA z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07).
Przy ocenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu miejscowego należy zatem dokonać kompleksowej oceny zgodności planowanej inwestycji ze wszystkimi właściwymi zapisami planu. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że organ, dokonując takiej oceny, obowiązany jest do szczegółowej analizy wszystkich postanowień planu mających zastosowanie do konkretnej inwestycji. A to znaczy, że nie wystarczy lakoniczne, jednozdaniowe i arbitralne stwierdzenie, że taka zgodność bądź niezgodność ma miejsce w danej sprawie.
Taka skrótowa ocena rzekomej zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania jest nawet podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przykładem może być decyzja samorządowego kolegium odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (w postępowaniu prowadzonym z urzędu). Została ona uznana za prawidłową przez WSA w Poznaniu (wyrokiem z 5 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 631/14), a następnie przez NSA (wyrok 20 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1106/15). Sądy były zdania, że lakoniczne stwierdzenie o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest wadą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, powodującą w tym konkretnym przypadku jej nieważność.
WAŻNE
Po stwierdzeniu sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest podstaw do podejmowania dalszych czynności w sprawie, w tym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
2. ZBYT SKRÓTOWY OPIS RACJONALNEGO WARIANTU ALTERNATYWNEGO
Kolejna wada dotyczy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a konkretnie braku opisanego rzetelnie tzw. racjonalnego wariantu alternatywnego, jego wpływu na środowisko, a tym samym prawidłowego uzasadnienia, dlaczego wariant wybrany przez inwestora ma być najkorzystniejszy dla środowiska.
Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi kluczowy dowód w sprawach dotyczących ustalenia środowiskowych uwarunkowań danego przedsięwzięcia. W konsekwencji organy administracji mają obowiązek ocenić – na podstawie art. 80 k.p.a. – jego wartość dowodową. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest więc sprawdzenie zawartości raportu pod kątem spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W szczególności organ powinien ustalić, czy opracowany raport zawiera komplet niezbędnych informacji pozwalających na ocenę przedsięwzięcia i jego oddziaływania oraz informacji identyfikujących rodzaj i skalę skutków środowiskowych oraz społecznych. Ustalenia w nim zawarte mogą służyć wydaniu decyzji tylko wtedy, gdy raport jest rzetelny, spójny oraz wolny od niejasności i nieścisłości (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1858/13).
Wśród niezbędnych elementów raportu ustawa wymienia w art. 66 ust. 1 pkt 5 opis analizowanych wariantów, w tym:
a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę,
b) wariantu alternatywnego,
c) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska
wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Równie istotne jest określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko (art. 66 pkt 6). Ważne jest też uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, zwłaszcza na: ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze, powierzchnię ziemi (z uwzględnieniem ruchów masowych, np. osuwania się), klimat i krajobraz, dobra materialne, a także wzajemne oddziaływanie między powyższymi elementami (art. 66 pkt 7).
W orzecznictwie przyjmuje się, że opracowanie raportu z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej uznaje się za tego rodzaju wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana (uzdrowiona) i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2916/12). Dlatego inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w ww. przepisie, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany.
Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych środków oceny oddziaływania na środowisko. Raport powinien zawierać opis trzech wariantów. W opisie każdego z nich powinny być zachowane jednakowe proporcje. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe. Analiza nie może się też sprowadzać do przedstawiania wariantów związanych z lokalizacją przedsięwzięcia. Tzw. wariantowanie może dotyczyć w szczególności: stosowania różnych technologii, skali przedsięwzięcia, rozwiązań technicznych, harmonogramu, organizacji prac związanych z jego realizacją i funkcjonowaniem przedsięwzięcia (tak np. WSA w Łodzi w wyroku z 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 439/16).
WAŻNE
Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i marginalnie analizuje pozostałe.
3. BRAK RZETELNIE OPISANYCH KONFLIKTÓW SPOŁECZNYCH
Kolejną wadą raportu, przenoszoną następnie na decyzję środowiskową, jest brak rzetelnie opisanych konfliktów społecznych. Obowiązek uwzględnienia tego wynika z art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy środowiskowej.
Jak wskazał WSA w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z 25 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 1273/15), „okoliczność, że raport zawiera wymagane przez prawo części odnoszące się do zagadnień ujętych w art. 66 ustawy, nie oznacza, że zawartość poszczególnych rozdziałów czy punktów raportu odpowiada wymaganiom, które stawiają przepisy prawa. W przypadku oceny występowania konfliktów społecznych nie można uznać za wystarczające ogólnego stwierdzenia, że takie konflikty nie występują, z uwagi na okoliczność, że raport jest sporządzany w początkowej fazie procesu inwestycyjnego”.
Jednym ze źródeł okoliczności uwzględnianych w raporcie są dane podawane przez inwestora. Z kolei warunki kompleksowej oceny określa art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zatem zarówno informacje udostępniane przez inwestora, jak i te, które są ogólnie dostępne, i pozwalają odnieść się do kryteriów określonych w art. 63 ust. 1 tej ustawy, muszą być uwzględnione przy tworzeniu części raportu dotyczącego analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Wskazówki, jak powinna wyglądać ta część raportu, dał NSA w uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2639/13).
„Jak wynika z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej obowiązek przeprowadzenia oceny dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza się, uwzględniając łącznie, m.in. jego rodzaj i charakterystykę, z uwzględnieniem skali przedsięwzięcia i wielkości zajmowanego terenu; usytuowanie, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, uwzględniające gęstość zaludnienia, rodzaj i skalę możliwego oddziaływania wynikające z zasięgu oddziaływania – obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać” (...). „Wymienione w tym przepisie zobiektywizowane okoliczności powinny zatem stanowić podstawowe kryteria stanowiące punkt odniesienia dla analizy możliwych konfliktów społecznych” – czytamy w uzasadnieniu do wyroku.
4. NIEWŁAŚCIWE OKREŚLENIE STRON POSTĘPOWANIA
Inną przyczyną, prowadzącą nierzadko do uchylania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również do wznawiania w tych sprawach postępowań, jest zbyt wąsko zakreślany krąg podmiotów, które są uznawane za strony.
Jak wynika z orzecznictwa, strony w tym zakresie należy ustalać mając na uwadze ogólną regulację odnoszącą się do strony postępowania zawartą w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidulanym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania. Interes ten winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego (wyroki NSA: z 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1859/12, z 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2685/12).
Dla ustalenia stron postępowania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej), konieczne jest zatem prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Z ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.( WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 346/17).
WAŻNE
Dla ustalenia, kto jest stroną postępowania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest prawidłowe ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z ustawy środowiskowej wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy.
5. OGÓLNIKOWE SFORMUŁOWANIA SENTENCJI DECYZJI
Już kilka lat temu, na podstawie analizy treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, trafnie zdiagnozowano, że nierzadko takie decyzje zawierają bardzo ogólnikowe zobowiązania do przestrzegania prawa w obszarze ochrony środowiska lub nawet powtórzenia treści poszczególnych przepisów. Tego rodzaju zabiegi są nie tylko niecelowe, ale również niedopuszczalne. Przykładowo można wskazać np. na decyzję SKO w Łodzi z 8 kwietnia 2016 r. (sygn. akt SKO.4170.128.2015), która w punkcie II dotyczącym warunków korzystania ze środowiska zawiera między innymi następujące zalecenia:
w„w celu ochrony przed nadmierną emisją gazów oraz emisją hałasu zarówno na etapie realizacji, jak i eksploatacji inwestycji stosować sprzęt w dobrym stanie technicznym, gwarantujący dotrzymanie dopuszczalnych poziomów emisji”;
w„maksymalnie ograniczyć czas budowy poszczególnych etapów, poprzez odpowiednie zaplanowanie prac budowlanych”;
w„odpady wytworzone na etapie budowy zagospodarować zgodnie z zasadami gospodarowania odpadami i wymaganiami ochrony środowiska”;
w„powstające odpady przekazywać wyspecjalizowanym firmom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami”;
w„na bieżąco prowadzić ilościową i jakościową ewidencję odpadów”;
Z kolei w decyzji wójta gminy Bierzwnik z 18 lipca 2016 r., (sygn. akt RIŚ.III.6220.1.2016) ogólnikowe warunki korzystania ze środowiska zostały w taki sposób:
w„prowadzić ewidencję powstających odpadów na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia”;
w„prace budowlane prowadzić z wykorzystaniem maszyn, urządzeń oraz pojazdów wyłącznie sprawnych technicznie, odpowiadających Polskim Normom”;
w„prowadzić bieżącą kontrolę, nadzór nad realizowanymi pracami budowlanymi”.
Cytowane elementy decyzji nie wnoszą żadnej treści merytorycznej. Stąd ze wszech miar słuszny jest postulat, aby organ wydający taką decyzję dokonał skonkretyzowania „warunków realizacji przedsięwzięcia”. Co więcej, w przypadku niektórych z warunków, będących w istocie kalką językową postanowień powszechnie obowiązujących aktów prawnych, grożą sankcje na podstawie odrębnych przepisów. Np. wracając do wymogu prowadzenia ewidencji odpadów w jednej i w drugiej z powyżej cytowanych decyzji, należy wskazać, że zgodnie z art. 180 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1987) „kto wbrew obowiązkowi nie prowadzi ewidencji odpadów albo prowadzi tę ewidencję w sposób nieterminowy lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym, podlega karze grzywny”. Skoro wymóg prowadzenia ewidencji odpadów wynika wprost z ustawy o odpadach i jest jeszcze sankcjonowany, nie ma potrzeby powielania tej treści bez ewentualnego zindywidualizowania i skonkretyzowania norm. To samo dotyczy też przekazywania odpadów odpowiednim firmom.
