Ciągłe zmiany w systemie dotacyjnym niepublicznych placówek oświatowych nie ułatwiają życia samorządom. Co więcej, zdarza się, że kolejne nowelizacje ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) zamiast rozwiewać wątpliwości, tylko jeszcze bardziej komplikują kwestie związane z udzielaniem dotacji prywatnym przedszkolom i szkołom.
Efekt? Samorządy wciąż mają problemy z interpretacją przepisów. Zwłaszcza jeśli chodzi o sposoby sprawdzania wydatkowania dotacji przez te podmioty. A ma to duże znaczenie w kontekście tworzenia stosownych zapisów uchwał dotacyjnych, czy wręcz kwalifikowania wydatków weryfikowanych już w trakcie postępowań kontrolnych.
Tymczasem pieniądze przekazywane tym placówkom są to środki publiczne, więc tym bardziej konieczne jest stworzenie mechanizmów pozwalających na skuteczną kontrolę ich wydatkowania.
O bok przedstawimy wybrane problemy zgłaszane na szkoleniach przez jednostki samorządu terytorialnego w bieżącym roku. Staramy się konstruktywnie do nich ustosunkować, choć nie zawsze problemy da się rozstrzygnąć jednoznacznie.
Przypominam też, że przy interpretacji przepisów omawianej ustawy można też skorzystać m.in. z mechanizmu wynikającego z art. 13 pkt 11 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 561). To znaczy, że można się zwrócić o wyjaśnienie nurtującej kwestii do regionalnej izby obrachunkowej. ⒸⓅ
Beneficjent otrzymujący dotację ma zobowiązania
Czy rada gminy może wprowadzić do uchwały dotacyjnej zapis przewidujący, że kontrolujący może zażądać od dotowanego przedszkola przedstawienia w określonym terminie kopii dokumentów?
ODPOWIEDŹ
Nie łatwo znaleźć jednoznaczną odpowiedź na takie pytanie, bowiem z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynikają co najwyżej ogólne wytyczne, w ramach których organ stanowiący (tu rada gminy) może uchwalać przepisy kontrolne dla dotacji. Dlatego potrzebna jest w tym zakresie wnikliwa analiza przede wszystkim ww. normy prawnej w kontekście art. 90 ust. 3e i 3f ustawy. Art 90 ust. 4 stanowi, że organ stanowiący JST ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a–1c i 2–3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając m.in. podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o jej udzielenie i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia. Ta właśnie norma jest wyznacznikiem dla rady gminy przy ustalaniu przepisów kontrolnych. Pozostałe dwa przepisy stanowią jedynie jej uzupełnienie. Z art. 90 ust. 3e wynika, że organy JST mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek, z kolei ust. 3f stanowi, że osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych (niewymienione w art. 90 ust. 2a) – dodatkowo wglądu do list obecności oraz ich weryfikacji.
Właśnie w oparciu o ww. ustawę, a w szczególności w kontekście art. 90 ust. 4, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. (sygn. akt II GSK 1860/11) wskazał, że ustawodawca pozostawia pewien margines luzu, aby można było zrealizować cel wskazany w delegacji ustawowej. Stwierdził, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent (np. przedszkole) miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po swojej stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. W przekonaniu sądu organ stanowiący JST, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4, zobowiązany jest stworzyć skuteczny system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania dotacji. W ramach tego procesu mogą się zapewne mieścić również uprawnienia organu kontrolującego m.in. do żądania przedłożenia dokumentacji związanej z wydatkowaniem dotacji. Pośredniej akceptacji do takiego działania można doszukać się również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 lutego 2016 r. (sygn. akt I SA/Kr 1867/15).
Opisywanie dowodów księgowych zgodne z prawem
Powiat ma wątpliwości, czy może ustanowić dla każdej placówki obowiązek prowadzenia dokumentacji finansowo-księgowej w sposób umożliwiający identyfikację poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji, a także dodatkowe opisywanie dowodów księgowych, m.in. że wydatek jest sfinansowany z dotacji? Szkoły uważają to za niezgodne z ustawą o rachunkowości.
ODPOWIEDŹ
Choć nie wynika to wprost z ustawy o systemie oświaty, wprowadzenie takiego obowiązku jest jak najbardziej zasadne. I w tym przypadku warto odwołać się do orzecznictwa. I tak w wyroku NSA z 17 listopada 2016 r. (sygn. akt II GSK 1023/15) podkreśla się m.in., że: „Treść art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty jest jasna, wskazuje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do zadań tego organu należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, tj. wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2–6 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości”. Zaakcentowano tam również, że: „Zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 2–6 tej ustawy rachunkowość jednostki obejmuje: prowadzenie, na podstawie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym i systematycznym; okresowe ustalanie lub sprawdzanie drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów; wycenę aktywów i pasywów oraz ustalanie wyniku finansowego; sporządzanie sprawozdań finansowych; gromadzenie i przechowywanie dowodów księgowych oraz pozostałej dokumentacji przewidzianej ustawą”. Z powyższego wywieść należy, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków z jego strony, w szczególności w zakresie wykazania wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. Wykazaniu tego faktu sprzyja prowadzenie przejrzystej rachunkowości, zgodnie z art. 4 ust. 3 pkt 2–6 ustawy o rachunkowości (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1047 ze zm.) odrębnej dla każdej szkoły, w tym szczegółowe dokumentowanie poniesionych wydatków w formie dowodów księgowych zgodnie z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. Dzięki temu ułatwiony będzie m.in. mechanizm kontrolowania wykorzystania dotacji.
Opinia niezależnego eksperta może gminie posłużyć do odzyskania dotacji
Gmina chce zmienić swoją uchwałę i wprowadzić zapis o możliwości powołania biegłego rzeczoznawcy, który wyda opinię będącą podstawą decyzji w sytuacjach, gdy będzie np. problem w obliczeniu zwrotu dotacji. Czy będzie to zgodne z prawem?
ODPOWIEDŹ
Choć w przepisach nie ma jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie, to za dopuszczalną uznać można zmianę uchwały dotacyjnej przez wprowadzenie w niej zapisu o możliwości powołania biegłego czy też zasięgnięcia jego opinii w sytuacji, gdy problematyczne będzie ustalenie kwoty dotacji do zwrotu. Można jednak oprzeć się na stanowiskach wypracowanych w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Podkreśla się w nim, że w procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z innych postępowań kontrolnych uregulowanych ustawami (np. kontroli podatkowej lub skarbowej). Jak jednak podkreślił WSA w Gdańsku w wyroku z 15 czerwca 2016 r. (sygn. akt I SA/Gd 371/16), warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Tytułem przykładu w orzecznictwie przywołuje się m.in. treść uregulowań ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 201). W myśl art. 286 par. 1 tego aktu kontrolujący są uprawnieni w szczególności do zasięgania opinii biegłych (pkt 10).
We wskazanym uzasadnieniu sąd zaakcentował nadto, że „Można wyobrazić sobie sytuacje, w których takie ustalenia będą wymagały wiadomości specjalnych, wobec czego postanowienie w uchwale o możliwości powołania rzeczoznawcy mieści się w wynikającym z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnieniu do określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji”. Z powyższego wynika, że orzecznictwo dość liberalnie podchodzi do kwestii zakresu delegacji ustawowej z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w zakresie stanowienia o przepisach kontrolnych dotacji wykorzystywanych przez niepubliczne placówki.
Szkoła ma prawo skorygować roczne sprawozdanie już w trakcie kontroli
W trakcie kontroli często się okazuje, że niektóre wydatki niepublicznej placówki są nieprawidłowe. W takich sytuacjach podmioty dotowane zgłaszają inne poniesione wydatki, które są już zasadne. Czy można uznać im takie spóźnione wydatki i korektę rocznego sprawozdania? Czy można to uregulować uchwałą?
ODPOWIEDŹ
Należy wskazać, że z art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty wynika możliwość pokrycia z dotacji wydatków bieżących placówek oświatowych, przy czym środki z dotacji muszą być przeznaczone na realizacją zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Z kolei z art. 90 ust. 4 ww. ustawy wynika, że organ stanowiący JST (tu gmina) ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a–1c i 2–3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zatem ustawa o systemie oświaty nie określa wprost, czy jest możliwe uznanie wydatku poniesionego przez niepubliczną placówkę zgłoszonego po rocznym terminie rozliczenia, np. w trakcie kontroli. Wydaje się jednak, że ta kwestia mogłaby zostać uregulowana w uchwale dotacyjnej. Przy czym należy dodać, że nawet brak takiej regulacji nie powinien być problemem w uznaniu spóźnionego wydatku. Jak bowiem wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 24 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Wa 1210/12): „Uznaniowy charakter przepisu nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia dowolnego, tj. bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz bez odniesienia się do wszystkich okoliczności w niej występujących i mogących mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie”. O uznaniowości zaś organu stanowiącego JST można mówić w kontekście wprowadzania regulacji dotyczących m.in. trybu rozliczania czy kontroli dotacji. Uzasadniając powyższe, warto również odnieść się do uniwersalnych zasad, które są zawarte w art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z nich, że organ administracji publicznej (tu: wójt gminy) jest zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Co istotne, organ administracji, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić wiarygodności. Wówczas jest jednak zobowiązany to uzasadnić.
O czym warto pamiętać
● Wprowadzenie do uchwały dotacyjnej zapisów przewidujących możliwość wzywania osoby prowadzącej placówkę do przedstawienia dokumentacji związanej z wydatkowaniem dotacji należy uznać za uprawnione
● Organ stanowiący JST, wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zobowiązany jest stworzyć skuteczny system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania dotacji
● Rada gminy ma prawo wprowadzić do uchwały dotacyjnej zapis, który umożliwi jej powołanie lub zasięgnięcie opinii biegłego w sytuacji, gdy będzie problem z ustaleniem kwoty dotacji do zwrotu
● Nie ma przeszkód prawnych, aby w trakcie postępowania kontrolnego gmina uznała za kwalifikowane wydatki, które zostały jej zgłoszone przez placówkę oświatową już po rocznym rozliczeniu dotacji