PROBLEM: Czy samorządy muszą powielać politykę migracyjną realizowaną przez państwo? A może jednak powinny prowadzić własną? Jakie działania są tak naprawdę możliwe i zgodne z prawem?
Takie pytania stawiamy sobie po wypowiedzi w TGP jednego z samorządowców, który jednoznacznie opowiadał się za tym, że polityka miast i gmin musi być spójna z rządową. Bo przeciwne działania zaktywizują tylko mieszkańców do wyrażania publicznie swojego niezadowolenia.
Rząd, jak wiadomo, sprowadzaniu uchodźców z Syrii i innych krajów arabskich jest zdecydowanie przeciwny. Niektóre miasta, np. Gdańsk czy Kraków, prowadzą jednak w stosunku do imigrantów znacznie bardziej otwartą politykę. Ale generalnie samorządy raczej pomagają tym, którzy już znaleźli się w Polsce, niż same zapraszają osoby z krajów ogarniętych konfliktami. Nie ma też wcale pewności, że tacy imigranci mogliby zostać na dłużej w Polsce, nadanie statusu uchodźcy to bowiem kompetencja rządu.
Gdańsk ma swój Model Integracji Imigrantów. Przewiduje on m.in. pilotażowy program mieszkania wspomaganego dla imigrantów zagrożonych bezdomnością oraz przyjmowanie uchodźców do własnych mieszkań przez gdańszczan. Można więc powiedzieć, że miasto prowadzi własną politykę wobec cudzoziemców.
Grzegorz Szczuka, dyrektor wydziału rozwoju społecznego w gdańskim magistracie, twierdzi, że w większości cudzoziemcy decydują się jednak na przyjazd we własnym zakresie. – Osoby uciekające przed prześladowaniami często przekraczają granicę nielegalnie, aplikując o azyl lub ochronę międzynarodową u Straży Granicznej albo – jeśli przybyli do Polski legalnie – w Urzędzie ds. Cudzoziemców w Warszawie – opowiada dyrektor Szczuka. Dodaje, że samorządy często pomagają cudzoziemcom w procedurze rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Osoby takie zamiast przebywać w specjalnych ośrodkach, mogą w tym czasie integrować się z mieszkańcami, często zarabiać i uczyć się języka, ale - co najważniejsze - w miarę normalnie funkcjonować.[ramka 1]
Również Kraków zaprasza. Jan Machowski, kierownik referatu ds. informacji medialnej w biurze prasowym Urzędu Miasta Krakowa, mówi jednak w tym kontekście przede wszystkim o akcji repatriacyjnej Polaków z Kazachstanu i innych terenów byłego Związku Radzieckiego. – Począwszy od 2000 r., Kraków zaprosił już ponad 40 rodzin repatriantów – chwali się Machowski.
Działania integracyjne przygotowała też Warszawa. – Z dotychczasowego doświadczenia wynika, że ok. 50 proc. cudzoziemców, którym przyznano status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, osiedla się w Warszawie – wyjaśnia Katarzyna Pienkowska, naczelnik wydziału prasowego m.st. Warszawy. – Przeprowadziliśmy badanie jakościowe dotyczące wspierania procesu integracji cudzoziemców mających status uchodźcy, które potwierdziło, że główną potrzebą tej grupy jest dostęp do rynku pracy. W związku z tym podjęliśmy decyzję o uruchomieniu w 2017 r. pilotażowego warszawskiego projektu integracji cudzoziemców WITEK, właśnie z uwzględnieniem potrzeb rynku pracy – mówi Pienkowska.
Zauważa też kolejny problem. – Osoby, które otrzymały negatywną odpowiedź na złożony wniosek o nadanie statusu uchodźcy, w naszej opinii nie mogą zostać w pełni zintegrowane, ponieważ kluczowym elementem integracji jest udział w rynku pracy, a one nie mogą podjąć zatrudnienia – dodaje.
Na przyjmowanie pojedynczych rodzin nastawiają się z kolei Katowice. Chodzi np. o syryjskich chrześcijan. [ramka 2]
Niewiele zależy od gminy
Łukasz Oryszczak z biura prasowego prezydenta Gliwic nie ma wątpliwości, do kogo należy ostateczne zdanie w kwestii uchodźców. – Polityka wobec migrantów zależy od administracji rządowej. To przede wszystkim wojewodowie w terenie podejmują decyzje i działają na podstawie ustaw. Nie samorząd. On nie sprowadza migrantów na swój teren, chyba że nielegalnie, ale wtedy łamie prawo. Jednak jest nadzór, który wkracza i robi z tym porządek. Jeżeli nasza administracja rządowa nie uzna kogoś za uchodźcę, to on uchodźcą nie jest i nie można się temu sprzeciwiać. Taki jest porządek prawny. W tej dziedzinie samorząd przyjmuje zadania zlecone rządu, podobnie jak np. z prawem jazdy. Nie ma więc miejsca na spór ideologiczny.
– Jeśli samorządy chciały działać na własną rękę i pomagać, były atakowane – mówi Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP. I przypomina niedawną sprawę Wrocławia, a także innych jednostek samorządu terytorialnego, które przyjmowały poszkodowanych w konflikcie ukraińskim i pokrywały koszty leczenia rannych. – Potem się okazało, że gminy nie miały do tego podstaw prawnych i zostały oskarżone o naruszenie dyscypliny finansów publicznych – dodaje sekretarz ZGW RP.
Także Katarzyna Pienkowska podkreśla, że samodzielna inicjatywa samorządów w zakresie przyjmowania i integracji uchodźców, bez uzgodnienia z Urzędem ds. Cudzoziemców, może zakończyć się niepowodzeniem. Stolica deklaruje wolę współpracy w tym procesie, jednak decyzja musi być spójna z działaniami rządu.
To my decydujemy
– Samorządy na pewno nie mogą same decydować o przyjęciu uchodźców, gdyż kompetencje w tym zakresie ma Rada Ministrów – nie ma wątpliwości Joanna Wojcik-Tarnowska z biura promocji i mediów Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. – Nic nie stoi jednak na przeszkodzie, żeby JST zajęły się osobami, które już przebywają w Polsce – konkluduje. Cudzoziemcy albo mieszkają w ośrodkach prowadzonych przez Urząd ds. Cudzoziemców, albo poza nimi, korzystając z finansowej pomocy tej instytucji. Urząd dysponuje informacjami o ich miejscu pobytu i samorządy mogą z nim współpracować. Potwierdza to Jakub Dudziak, rzecznik prasowy Urzędu ds. Cudzoziemców.
Niewielu sięga po pieniądze
Choć pomoc rządu to kropla w morzu potrzeb, miasta w przeważającej liczbie nie są skore do wykładania własnych środków na integrację. Poza Krakowem i Gdańskiem nie spieszą się też do korzystania z pieniędzy unijnych w ramach Urban Innovative Action (program pomocowy wprost z UE, z którego można otrzymać wsparcie m.in. na pomoc uchodźcom, ich integrację z lokalnym społeczeństwem). Zdaniem Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej to błąd.
– Europejski program UIA w priorytecie dotyczącym integracji migrantów nie ogranicza się do działań na rzecz osób objętych ochroną międzynarodową, ale dotyczy wszystkich migrantów. Nie ma więc przeszkód, aby samorządy objęły działaniami integracyjnymi ze środków programu także inne grupy migrantów obecnych na ich terytorium – tłumaczy Joanna Wojcik-Tarnowska z MRPiPS.
Pomoc się kurczy
Cudzoziemców, którzy mimo wszystko do nas trafiają, trzeba integrować. Zwłaszcza przybyłych z krajów Afryki lub innych o skrajnie odmiennej kulturze i religii. Pokazał to wyraźnie choćby problem Ełku.
– Jeśli chodzi o obecne postępowanie rządu, jest pewien dualizm. Z jednej strony jest sprzeciw wobec masowego przyjmowania uchodźców, ale z drugiej rozdysponowuje się unijne środki na ich integrację. Jednak ta sprzeczność jest tylko pozorna – twierdzi Jacek Białas z Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka. – Bo jeżeli rząd kogoś przyjmie pojedynczo, to także musi mu zaoferować z państwowej kieszeni pomoc, w tym na integrację – wyjaśnia Białas. Nic nie stoi wtedy na przeszkodzie, by środki osoba taka dostała z innego źródła, np. za pośrednictwem organizacji pozarządowej. [ramka 3]
– Naszą rolą jest pomoc i doradztwo osobom, które czekają jeszcze na rozstrzygnięcie w procedurze o przyznanie ochrony. Niestety środki na integracje i pomoc zostały mocno przystopowane przez obecny rząd i nie został rozstrzygnięty żaden konkurs na pomoc dla cudzoziemców. To może doprowadzić do takiej sytuacji, że liczba aktywnych organizacji będzie maleć – dodaje Białas.
12 tys. tylu cudzoziemców złożyło w Polsce w 2016 r. wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej
390 tyle osób spełniało warunki nadania jednej z form ochrony w Polsce
177 tylu cudzoziemców otrzymało zgodę na pobyt ze względów humanitarnych
Źródło: Urząd do Spraw Cudzoziemców
RAMKA 1
Wniosek o status uchodźcy
Zgodnie z ustawą z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu ochrony cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1836 ze zm.) każdy cudzoziemiec może złożyć w Polsce wniosek o przyznanie ochrony międzynarodowej (statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej). Podczas trwania tej procedury osoby takie są objęte pomocą socjalną. Te działania państwa wynikają z przepisów mówiących o konieczności zapewnienia godnych warunków obcokrajowcom poszukującym ochrony. Zgodnie z art. 112 ustawy cudzoziemcom korzystającym z ochrony czasowej (niezależnie od podstaw jej udzielenia) szef Urzędu ds. Cudzoziemców zapewnia opiekę medyczną oraz przyznaje pomoc poprzez zakwaterowanie i wyżywienie. Świadczenia są niewielkie. Jeśli cudzoziemiec mieszka w ośrodku, dostanie 606 zł, a jeśli musi opłacić mieszkanie, to do 1335 zł.
RAMKA 2
Zaproszenie na rok
Osoba fizyczna (także np. organizacja pozarządowa czy gmina) może zaprosić cudzoziemca z państwa trzeciego (poza UE) na maksimum rok, a sprawę załatwia się przez urząd wojewódzki. Zapraszający musi zapewnić zakwaterowanie i utrzymanie. Na podstawie zaproszenia obcokrajowiec może otrzymać w swoim kraju wizę uprawniającą do wjazdu do Polski. Osoby z niektórych krajów spoza UE mogą zaprosić również pracodawcy, ale o tym w niniejszym tekście nie piszemy. Na podstawie zaproszenia cudzoziemiec stara się w konsulacie o wizę wjazdową do Polski. Jego status pobytowy jest w takiej sytuacji legalny – regulują go ważny paszport i wiza.
RAMKA 3
Indywidualny Program Integracji
Rząd przekazuje pieniądze pojedynczym osobom w ramach Indywidualnego Programu Integracji (IPI). Pomoc ta przyznawana jest mającym status uchodźcy, ochronę uzupełniającą lub przybywającym na terytorium RP na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 159 ust. 1 pkt 1 lit. c lub d ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1990). Środki na finansowanie indywidualnych programów pochodzą z budżetu państwa i przekazywane są przez wojewodów na ich realizację samorządom na mocy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j Dz.U. z 2016 r. poz. 930 ze zm).
OPINIA EKSPERTA
Maciej Hawliczek, radca prawny Omega Kancelarie Prawne Sp. z o.o.
Patrząc na problem od strony prawnej, należy wziąć pod uwagę przepisy ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Określa ona zasady, warunki i tryb udzielania cudzoziemcom ochrony oraz organy właściwe w tych sprawach.
O przesiedleniu lub relokacji osób uznanych za uchodźców decyzję podejmuje Rada Ministrów. Określa liczbę cudzoziemców, którzy mogą być przesiedleni lub relokowani w danym roku, wskazuje na państwo, z którego będą przybywać, i ustala wysokość środków przeznaczonych na pokrycie kosztów przesiedlenia lub relokacji, w tym związanych z czynnościami podejmowanymi poza granicami RP, kosztów pomocy świadczonej cudzoziemcom przesiedlonym lub relokowanym i związanych z ich integracją, a także źródła ich pokrycia.
Kwestie dotyczące szeroko pojętej migracji uchodźców nie są obecnie wpisane do zadań obligatoryjnych i fakultatywnych na poziomie samorządów. Lokalne działania często mają charakter doraźny, a nie systemowy. Opierają się na wrażliwości osób kierujących urzędami, a współpraca lokalna między jednostkami administracji, organizacjami pozarządowymi i instytucjami lokalnymi bazuje często na dobrej woli, kontaktach personalnych i projektach unijnych. Ponadto samorządy nie mają prawa we własnym zakresie podejmować decyzji o przyjęciu uchodźców na swój teren. W świetle obowiązujących przepisów JST nie mają podstaw prawnych do ponoszenia wydatków związanych z udzielaniem wsparcia uchodźcom, gdyż jest to rola państwa. Jeżeli rząd zleci im zadania polegające na tworzeniu warunków dla migracji uchodźców, to będą odpowiedzialne za ich wykonanie. W takim przypadku pomocna może się okazać unijna inicjatywa Urban Innovative Actions. Uzyskanie środków w ramach tego programu przez jednostki samorządu terytorialnego jest możliwe w zakresie tzw. integracji, czyli wsparcia dla grup zagrożonych wykluczeniem, takich jak migranci lub uchodźcy, rewitalizacji zamieszkanych przez nich dzielnic, rozbudowy i przystosowania systemu edukacji, inwestycji w opiekę społeczną i zdrowotną oraz budownictwa socjalnego.