Dyrektorzy generalni wyznaczają pracowników na wyższe stanowiska, rezygnując z obowiązku przeprowadzenia konkursu. Eksperci natomiast opowiadają się za otwartym i transparentnym naborem.
Zasady zatrudniania urzędników w administracji państwowej co do zasady regulują trzy pragmatyki służbowe. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z 16 września 1992 r. o pracownikach urzędów państwowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1511 ze zm.) urzędnik, który wykazuje inicjatywę w pracy i sumiennie wykonuje swoje obowiązki, powinien być awansowany do wyższej grupy wynagrodzenia lub na wyższe stanowisko. Nie ma jednak przepisów, które szczegółowo regulowałyby, w jaki sposób i kto może awansować. Podobnie jest w ustawie z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz 1345 ze zm.). Tam mowa jest tylko o awansie dla urzędników mianowanych na kolejne stopnie służbowe. Dla pozostałych członków korpusu, których jest ponad 94 proc., nie ma mowy o naborze lub też awansie wewnętrznym. Kompleksowo kwestia wewnętrznego naboru uregulowana jest tylko w ustawie z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.). Tam nie dość, że jest zapis o możliwości awansowania pracowników na kolejne stanowiska, to dodatkowo taka możliwość jest tylko w określonej ich grupie. W efekcie osoba mająca posadę urzędniczą może awansować (a nie może tego uzyskać osoba pracująca na etacie wspomagającym lub pomocniczym).
– Ten przepis zawężający grono uprawnionych do awansu został wprowadzony do ustawy o pracownikach samorządowych po tym, jak NIK wykrył, że sprzątaczki i sekretarki czy nawet doradcy i asystenci awansowali na stanowiska urzędnicze – mówi dr Stefan Płażek, adwokat i adiunkt z Katedry Prawa Samorządowego Uniwersytetu Jagiellońskiego.
Szybki awans
Tymczasem członkowie korpusu służby cywilnej skarżą się, że do awansów wewnętrznych dochodzi często w niejasnych okolicznościach. Pracownicy urzędów, którzy być może też chcieliby się ubiegać o zwolnione miejsce, nie są powiadamiani o takiej możliwości. W ten sposób prawie każdy może awansować, tak jak było to możliwe jeszcze kilka lat temu w samorządach.
– Po reorganizacji urzędu sekretarka dyrektora została awansowana na naczelnika wydziału. O tym, że zwolniło się stanowisko i można awansować, dowiadywaliśmy się, gdy już był wyznaczany na nie urzędnik. Czynności prawne podejmowane przez takie osoby budzą poważne wątpliwości, skoro otrzymali posadę z pominięciem konkursu – mówi były radca prawny Głównego Urzędu Miar.
Zdaniem Jerzego Stępnia, byłego prezesa Trybunału Konstytucyjnego, awansowanie sekretarki z pominięciem tylu szczebli kariery jest demoralizujące, tak samo jak unikanie konkursu i awansowanie w niejasnych okolicznościach.
– Gdy byłem wiceministrem, na wakat dyrektorski rozpisałem konkurs, a nie awansowałem zastępców dyrektorów. Urzędnicy byli na mnie obrażeni, ale bali się przystąpić do naboru. Konkurs wygrała osoba z zewnątrz, która do tej pory świetnie sobie radzi w administracji – opowiada Jerzy Stępień.
Według niego nic nie stoi na przeszkodzie, aby do konkursu przystępowały osoby nie tylko z zewnątrz, ale też z urzędu.
Transparentność
Wielu ekspertów uważa, że konkurs sprzyja transparentności. Tym bardziej że ustawa milczy na temat możliwości awansu wewnętrznego dla pracowników służby cywilnej.
– W administracji rządowej w zasadzie nie ma mowy o żadnym awansie wewnętrznym. Dotyczy on jedynie dyrektorów, którzy mogą być na te stanowiska powołani spośród członków korpusu. Ten mechanizm jest też niezgodny z przepisami, bo ogranicza równy dostęp każdego obywatela do służby publicznej. A to oznacza, że jest niezgodny z art. 60 konstytucji – ocenia prof. Jolanta Itrich-Drabarek, członek Rady Służby Cywilnej, autor komentarza do ustawy o służbie cywilnej.
Z kolei prof. Bogumił Szmulik, radca prawny, ekspert ds. administracji publicznej z Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, uważa, że przy okazji nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, na wzór ustawy o pracownikach samorządowych, należałoby uregulować kwestie awansu wewnętrznego.
Tę nowelizację zapowiadał w zeszłym roku po objęciu stanowiska szef służby cywilnej Dobrosław Dowiat-Urbański (czytaj w ramce).
– Zalecenia i zarządzenia szefa służby cywilnej są cenne, ale zmiana ustawy w tym zakresie ucięłaby spekulacje, czy można, czy też nie, obsadzać wolne stanowiska osobami z urzędu bez procedury konkursowej – dodaje prof. Bogumił Szmulik.
– Do połowy roku byłam dyrektorem generalnym i gdy widziałam, że ktoś jest dobrym urzędnikiem, to awansowałam go na zwalniające się miejsce bez konkursu – mówi Anna Plewka, do niedawna dyrektor generalny Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego. Wyjaśnia, że z urzędów odchodzą specjaliści i tylko w ten sposób możemy ich zatrzymać. Nie powinno się awansować po linii politycznej lub z innych niemerytorycznych pobudek, a takie sytuacje niestety wciąż się zdarzają.
– Oczywiście dobrym rozwiązaniem byłoby, aby ten awans wewnętrzny pojawił się w ustawie o służbie cywilnej. Wtedy prawnicy nie będą mieli wątpliwości, że można tak robić – dodaje Plewka.
Nie brakuje też przeciwników awansu wewnętrznego, oni opowiadają się za koniecznością zorganizowania przejrzystego konkursu.
– To powinna być twarda reguła, że na każde zwalniające się miejsce w służbie cywilnej rozpisuje się konkurs. Tak jest na przykład na mojej uczelni. Jeśli ktoś zrobił habilitację, to nie awansuje na stanowisko profesora nadzwyczajnego. Przy ubieganiu się o kolejne szczeble awansu musi przystąpić do konkursu – opowiada prof. Krzysztof Kiciński z Uniwersytetu Warszawskiego, były wiceprzewodniczący Rady Służby Cywilnej.
I tłumaczy, że takie konkursy sprzyjają ograniczaniu działania klik w miejscach pracy. I odbierają przełożonym możliwość podejmowania subiektywnych, pozamerytorycznych decyzji o czyimś zawodowym wzlocie bądź zatrzymaniu kariery, nieraz na lata.
KOMENTARZ
Awans wewnętrzny jest zgodny z prawem, choć powinien być usystematyzowany
Tak zwany awans czy też raczej nabór wewnętrzny jest nie tylko działaniem dopuszczalnym na gruncie ustawy o służbie cywilnej (usc), ale będącym przejawem nowoczesnego podejścia do zarządzania. Oznacza w istocie zmianę stanowiska członka korpusu służby cywilnej, niekoniecznie zresztą na wyżej usytuowane w hierarchii lub lepiej płatne. Różnić się ono może od poprzedniego tylko zakresem obowiązków.
Spójrzmy najpierw na kwestie prawne. W stosunku do urzędników mianowanych przeniesienie wewnątrz urzędu uregulowane jest w art. 62 usc. Dlaczego w ustawie nie ma analogicznego przepisu dla pracowników służby cywilnej? Ponieważ w ich przypadku stosuje się ogólne przepisy prawa pracy, dotyczące zmiany warunków zatrudnienia – a wiec Kodeks pracy. Czy jest to sprzeczne z zasadą otwartego i konkurencyjnego naboru do służby cywilnej? Absolutnie nie. Otwarty nabór dotyczy „kandydatów do korpusu służby cywilnej” (art. 26 ust. 1 usc), przeniesienie zaś – osób już do korpusu należących.
Nabór wewnętrzny jest więc zgodny z prawem. A czy jest pożądany? Jak najbardziej. Menadżerowie wykorzystują go nie tylko jako narzędzie motywowania, ale też jako element strategii zarządzania ludźmi. Zalety tej formy obsadzania stanowisk pracy w organizacji są obustronne. Dla pracodawcy oznacza ona oszczędność czasu i środków zaangażowanych w proces znalezienia kandydata z zewnątrz. Ogranicza również w ten sposób ryzyko nietrafnego wyboru. W przypadku pracownika taka zmiana może być postrzegana jako możliwość rozwoju i kształcenia się w nowych obszarach.
Oczywiście nabór wewnętrzny powinien być w jakimś stopniu usystematyzowany – mimo, że nie jest otwarty na zewnątrz, powinien być jednak konkurencyjny. Chodzi o to, aby pracodawca publiczny postępował w sposób przejrzysty i zwyczajnie uczciwy. Dlatego zalecam opracowywanie reguł przeprowadzania naboru wewnętrznego w urzędach. Zalecenie takie zawiera Zarządzenie Szefa Służby Cywilnej z 30 maja 2012 r. w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej.
