Rząd twierdzi, że nie można nie zablokować zmian w ustawach dotyczących otwartych funduszy emerytalnych. Brak tych ustaw miałby spowodować niespójność z ustawą budżetową – a w efekcie brak środków w przyszłorocznym budżecie.
Tyle że ustawa budżetowa (a także ustawa o prowizorium budżetowym) jest uchwalana w szczególnym trybie określonym w konstytucji. Pozostałe ustawy są uchwalane w trybie zwyczajnym.
Konstytucja nie przewiduje instytucji pakietu ustaw. Nie przewidziano, aby kilka ustaw nawet regulujących powiązane ze sobą zagadnienia mogło być traktowanych w postępowaniu ustawodawczym jako jeden projekt. Każda ustawa musi osobno przejść całą ścieżkę legislacyjną. Tym mniej byłoby to możliwe w przypadku ustawy zwykłej w połączeniu z ustawą budżetową uchwalaną w odrębnym trybie.
Ustawy na etapie ich uchwalania i całego postępowania legislacyjnego są zawsze wzajemnie formalnie niezależne. Ustawą (zwykłą i budżetową) nie można na ustawodawcę nałożyć obowiązku uchwalenia innej ustawy. Nawet gdyby ustawodawca w ustawie X zapowiedział uchwalenie ustawy Y (przepis blankietowy), nie nałoży w ten sposób na siebie żadnego obowiązku. Nie ma bowiem żadnej sankcji, działającej w przypadku niewykonania takiego obowiązku. Praktyka zna zresztą przypadki przepisów blankietowych, które nigdy nie zostały zrealizowane.
Z powyższego wynika, że argument o rzekomym obowiązku prawnym uchwalenia ustawy przenoszącej środki zgromadzone w OFE do ZUS jest całkowicie chybiony.
Trzeba zwrócić uwagę na jeszcze jedną okoliczność. Projektowana ustawa może się okazać niekonstytucyjna. Sprzeczność z konstytucją może być stwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Na wniosek prezydenta RP orzeczenie takie TK może wydać jeszcze przed wejściem ustawy w życie. Prezydent nie musi jednak skorzystać z tej możliwości. Wówczas stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy może nastąpić na wniosek jednego z podmiotów, które konstytucja wyposażyła w takie uprawnienie. Ich lista jest dość szeroka. Pod pewnymi warunkami może się na niej znaleźć każdy (skarga obywatelska, o której mowa w art. 79 konstytucji). W takim przypadku stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy nastąpiłoby już po jej wejściu w życie, a nawet po jej zrealizowaniu. Powstaje zatem pytanie, w jaki sposób takie orzeczenie TK miałoby być wykonane.
Warto jeszcze się zastanowić, co będzie w przypadku nieuchwalenia ustawy wspomnianej na wstępie (bez względu na to, w jakim trybie ustawa ta zostanie „zablokowana”). Z prawnego punktu widzenia rozwiązanie jest proste. Jedynym konstytucyjnym wnioskodawcą projektu ustawy budżetowej jest Rada Ministrów. Nie ma jednak przeszkód, aby wniesiony projekt zmodyfikowała. Jeżeli obecnie rozpatrywany projekt jest wadliwy – brakuje w nim środków – trzeba opracować projekt nowy lub projekt odpowiednio zmieniony. Jeśli zabraknie czasu na uchwalenie budżetu, trzeba będzie pomyśleć o prowizorium budżetowym.
Wojciech Góralczyk, prof. Akademii Leona Koźmińskiego