Powierzenie większości zadań związanych z usługami cmentarnymi podmiotom zewnętrznym nie zwalnia organów gmin z obowiązku nadzoru i kontroli - mówi w wywiadzie dal DGP Andrzej Aleksandrowicz dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Poznaniu.
Samorządowcy obawiają się, że z ostatniego raportu NIK dotyczącego cmentarzy płynie wniosek, iż stawki cmentarne powinny być wszędzie jednolite. Nie jest to po ich myśli. Czy tak powinni to interpretować?
Gminy mają prawo do samodzielnego ustalania stawek za usługi cmentarne. Dementuję więc, że NIK występuje o ujednolicenie stawek dla wszystkich cmentarzy komunalnych. Jednak wyniki ogólnopolskiej kontroli zarządzania cmentarzami uzasadniają jednak potrzebę wprowadzenia zasad ustalania ustawowej opłaty za pochówek, wnoszonej na okres 20 lat. Obowiązująca ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 2126 ze zm.) nie definiuje zakresu rzeczowego komunalnej usługi cmentarnej.
Kontrole w wybranych gminach sześciu województw pokazały niejednolitość działań samorządów. Przyczyną jest brak uregulowań, które wyznaczałyby zakres tego typu opłat. Ustalając opłatę cmentarną, każda gmina bierze pod uwagę inne składniki. Jedni uwzględniają w niej koszty utrzymania cmentarza, inni dodatkowo pobierają jednorazową opłatę za wodę, a jeszcze inni nie uwzględniają tego rodzaju opłat jako składnika opłaty za miejsce pochówku. W kontrolowanych gminach opłata za dwuosobowy grób wynosiła od 20 zł do 1980 zł. Ponieważ brakuje katalogu opłat związanych z realizacją usług cmentarnych, bliscy zmarłych są zaskakiwani kosztami pochówków. Podkreślamy, rzetelna kalkulacja powinna uwzględniać indywidualne uwarunkowania gminy, jej położenie, powierzchnię cmentarza itd.
Czy zatem samorządowcy powinni się obawiać takich zmian?
Samorządy nie mogą postrzegać konieczności zmian w aspekcie obaw. Kontrola ujawniła zaniedbania. Jednostki samorządu terytorialnego często lekceważyły sprawy zarządzania cmentarzami komunalnymi. Większość ograniczała się do spraw podstawowych: zapewnienia miejsc pochówku i kontroli czystości. Pozostałe zadania zlecano na zewnątrz, nie sprawdzając, ani jak, ani nawet czy zostały wykonane. Obowiązki zarządcy i administratora przekazano spółkom gminnym lub samorządowym zakładom budżetowym, rzadziej przedsiębiorcom wybranym w trybie zamówień publicznych. A powierzenie większości zadań podmiotom zewnętrznym nie zwalnia organów gmin z obowiązku nadzoru i kontroli. W efekcie bywało tak, że wbrew prawu podmioty, którym powierzono zarządzanie komunalnymi nekropoliami, zyskiwały uprawnienia szersze niż mieć powinny. Ustalały np. ceny za miejsca pochówku lub prowadziły komercyjne usługi pogrzebowe, wykraczając poza zakres zadań użyteczności publicznej.
Czy nie wynika to z niedoskonałych regulacji? Może warto zmienić stare przepisy?
Jedną z przyczyn obecnego stanu są przepisy nieprzystosowane do współczesnych potrzeb. Podstawowym aktem prawnym jest ustawa jeszcze z 1959 roku. Nieliczne nowelizacje związane były jedynie ze zmianami organizacyjno-prawnymi w administracji publicznej. Wyniki kontroli wskazują na pilną potrzebę zmiany przepisów. Dlatego NIK sformułowała wnioski de lege ferenda. Dotyczą one wprowadzenia przepisu umożliwiającego lokalizację cmentarza komunalnego poza granicami gminy, której społeczności ma służyć, określenia katalogu opłat usług cmentarnych, zdefiniowanie pojęcia usług cmentarnych i odróżnienie ich od komercyjnych usług pogrzebowych. NIK postuluje też systemowe rozwiązania zapewniające skuteczną ochronę i utrzymanie starych cmentarzy oraz uproszczenia procedury zamykania tych, które nie mają szczególnych walorów historycznych. Z naszych informacji wynika, że trwają już prace zmierzające do uchwalenia nowej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Mamy nadzieję, że ustalenia naszych kontroli oraz sformułowane wnioski będą podstawą koniecznych zmian obowiązujących przepisów.
Ponadto we wnioskach pokontrolnych gminy zobowiązano do doprowadzenia kontrolowanej działalności do zgodności z obowiązującymi przepisami. Konieczne jest też podjęcie skutecznych działań przez wojewodów oraz regionalne izby obrachunkowe.
Wspomniał pan o problemach z lokalizacją nekropolii poza gminą...
Tak. Z poważnymi trudnościami borykają się gminy, zwłaszcza miejskie, w których brakuje lub zabraknie wkrótce wolnych miejsc na cmentarzach. W ostatnich latach budowano niewiele nekropolii, a przyczyną jest głównie deficyt właściwych terenów. Obecne przepisy nie przewidują w zasadzie możliwości lokalizacji cmentarza komunalnego poza gminą, której społeczności ma on służyć. Zwłaszcza w dużych miastach to problem niemożliwy do rozwiązania. Kontrola ujawniła też problemy organizacyjne i finansowe w gminach, na terenie których zlokalizowane są stare, zaniedbane cmentarze, głównie w zachodnich województwach. Samorządy nie mają środków, które pozwoliłyby odpowiednio chronić te cmentarze lub zgodnie z prawem je zamknąć.
Czy ewentualne zmiany w prawie powinny objąć również cmentarze parafialne?
Sformułowane przez nas wnioski o zmianę prawa dotyczą co do zasady jednostek samorządowych i zarządców cmentarzy komunalnych, tylko te podmioty były bowiem przez nas kontrolowane. Nie mamy uprawnień do badania sposobu zarządzania cmentarzami parafialnymi, ustawa o NIK nie daje nam takich kompetencji. W toku prac legislacyjnych parlament może jednak ocenić w interesie obywateli, że postulat dotyczący wprowadzenia przepisów określających zasady ustalania opłat za pochówek może mieć również konsekwencje w stosunku do cmentarzy parafialnych.