Subskrybuj nas na Youtube
Artykuł 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym mówi wprost, że gmina może wydawać uchwały m.in. w zakresie zasad zarządu swoim mieniem. Nasza gmina zamierza ustalić na podstawie tego przepisu stawki czynszów m.in. z tytułu dzierżawy i najmu lokali gminnych. W ten sposób rada chce mieć większą kontrolę nad finansami gminy. Uważamy bowiem, że wójt ma za dużą swobodę w tym zakresie. Czy takie zapisy będą zgodne z prawem?
Nie. Po pierwsze, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ponadto z dalszej części ww. przepisu wynika, że uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat strony zawierają kolejne umowy. Chodzi o takie, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Tylko w zakresie zasad
Po drugie, z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Rada gminy – jako organ stanowiący – została wyposażona w określone kompetencje w zakresie gospodarowania mieniem gminy. Jednak są one wyjątkami od zasady, w myśl której gospodarowanie tym mieniem należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta).
Wydaje się, że kompetencje rady jako wyjątkowe muszą być interpretowane ściśle i nie można do nich stosować wykładni rozszerzającej. Tak więc rada gminy powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę, a reprezentowanej przez jej organ wykonawczy, w tym przypadku wójta. Zatem zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważnienie organów gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem, w tym gospodarowania nieruchomościami, nie pozwala na ustalenie w drodze uchwały rady minimalnych stawek czynszu dzierżawnego.
Takie działanie nie mieści się bowiem w pojęciu zasad zarządu mieniem gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 27 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Gl 575/08) podkreślił, że: „Przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 1990 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), a w szczególności art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, nie dają podstaw do ustalania przez radę gminy stawek czynszu najmu mienia komunalnego w formie aktu normatywnego powszechnie obowiązującego.
Uprawnienie takie nie wynika również z przepisów rozdziału 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 46, poz. 543). Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy zasad ustalania czynszu najmu przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego. Rada gminy może więc opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w wyżej wskazanym zakresie, jednak z pominięciem szczegółowych kwestii (np. ustalenia wysokości stawek czynszu dzierżawnego).
Ponadto istotne znaczenie ma art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Wynika z niego, że gospodarowanie mieniem komunalnym pozostaje w kompetencji organu wykonawczego. Artykuł 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadza wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy określający, że organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., czyli może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i zawieranych na okres powyżej trzech lat lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.
Nieruchomościami gospodaruje włodarz
Warto również zwrócić uwagę na art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl ust. 2 tego artykułu w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 tej ustawy gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępniane z zasobu (np. ustalanie stawek czynszu dzierżawnego, najmu).
W tym kontekście przywołać można stanowisko wojewody wielkopolskiego w rozstrzygnięciu nadzorczym z 10 marca 2015 r. (znak: KN-I.4131.1.13.2015.8), w którym wskazano: „W zakresie upoważnienia rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego co do zasad zarządu mieniem gminnym, nie mieści się kompetencja do ustalenia stawek czynszu z tytułu dzierżawy w celu umieszczania reklam czy oznaczeń przedsiębiorcy. Gospodarowanie mieniem komunalnym należy bowiem do zadań organu wykonawczego, o czym przesądzają także przepisy art. 25 i art. 23 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 25 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774), i do tego organu należy ustalanie ceny za wydzierżawianie nieruchomości komunalnych. Tym samym wysokość opłaty za dzierżawę nie może być określana przez organ stanowiący w sposób sztywny w drodze aktu prawa miejscowego.
Warto dodać, że w świetle przepisów kodeksu cywilnego np. umowa dzierżawy jest umową prawa cywilnego. Czynsz z tytułu umowy dzierżawy należy zaś do elementów przedmiotowo istotnych, właśnie te elementy strony ustalają w jej treści. Przy zawieraniu umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem jest nieruchomość, gminę reprezentuje zatem jej organ wykonawczy, tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta, i to on w drodze negocjacji ustala stawki. Jak stwierdził w wyroku z 17 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 873/14) – podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego, np. w przedmiocie zawierania umów dzierżawy, należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można bez wyraźnego upoważnienia ustawowego narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą swobodę umów.
Podstawa prawna
Art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446).
Art. 23 ust. 1 pkt 5, art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.).
Ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.).
