Samorządowe spojrzenie na gospodarkę wodną w Polsce

Powołana została nowa jednostka odpowiedzialna za gospodarkę wodną. W formie państwowej osoby prawnej powstało Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (PGWWP). W jego skład wchodzą jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej:

• Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (KZGW) z siedzibą w Warszawie;
• regionalne zarządy gospodarki wodnej (11);
• zarządy zlewni;
• nadzory wodne;

których właściwość miejscowa określona jest na podstawie sieci hydrologicznej (regionów wodnych, zlewni).

Terenowe jednostki organizacyjne nie posiadają osobowości prawnej, co wpływa na skuteczność realizacji zadań. Koncepcja skupienia wszystkich spraw związanych z gospodarką wodną w jednym podmiocie wydawała się słuszna. Jednak z samorządowego punktu widzenia realizację reformy prawa wodnego należy ocenić negatywnie.

Samorządy dużo zainwestowały

Skuteczne wykonywanie zadań przez władzę wodną jest istotne na poziomie lokalnym. Zasoby wodne są niezbędne, żeby samorządy mogły wykonywać swoje zadania. Bardzo często wody powierzchniowe stanowią potencjał rozwojowy, bo wpływają na atrakcyjność turystyczną i przyrodniczą regionu.

W ostatnich latach samorządy zainwestowały duże kwoty w budowanie infrastruktury nad wodami (pomostów, promenad itp.). Jednak procesy inwestycyjne ukazały wady obecnego prawa wodnego: długotrwałe pozyskiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, ograniczony czas obowiązywania umów w tym zakresie, długie i skomplikowane postępowania w sprawie zgód wodnoprawnych.

Występują też problemy z realizacją prac inwestycyjnych i utrzymaniowych przez Wody Polskie, czego przyczyna, w mojej ocenie, tkwi w kwestiach proceduralnych oraz organizacyjno-finansowych. Organem wydającym pozwolenia wodnoprawne dla PGWWP jest minister właściwy ds. gospodarki wodnej (art. 397 ust. 2 prawa wodnego). Postępowania czasami trwają latami, co powoduje odkładanie pilnych robót służących ochronie przeciwpowodziowej i retencji, ale też uniemożliwia wykorzystanie środków europejskich w okresie ich kwalifikowalności.

Na decyzje Wód Polskich trzeba długo czekać

Dyrektorzy regionalnego zarządu gospodarki wodnej (RZGW) nie są samodzielni w podejmowaniu decyzji (wspomniany wyżej brak osobowości prawnej), co przedłuża decyzyjność, ale też stwarza ryzyko, że lokalne potrzeby nie zostaną uwzględnione, np. z przyczyn finansowych czy politycznych. Zapewnienie finansowania dla inwestycji i prac utrzymaniowych to scentralizowana procedura.

Programy planowanych inwestycji Wód Polskich akceptuje minister właściwy ds. gospodarki wodnej, a propozycje do akceptacji nie są wysyłane przez RZGW, ale przez prezesa KZGW (art. 354 ust. 2 pkt 2, art. 356 ust. 2 pkt 4 prawa wodnego). Realizację strategicznych inwestycji, które mogłyby zostać wsparte środkami UE, utrudnia też brak możliwości sporządzenia planu finansowego PGWWP na lata, co uniemożliwia długofalowe budżetowanie projektów.

Pomimo wykonywania uprawnień właścicielskich do znacznego zasobu majątku Skarbu Państwa oraz możliwości pobierania opłat za usługi wodne, zasada samobilansowania Wód Polskich nie jest realizowana. Na przykład w 2023 r. blisko połowę przychodów instytucji stanowiły dotacje z budżetu państwa (patrz: Informacja o wynikach kontroli NIK: Wykonanie w 2023 r. planu finansowego Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie).

W mojej ocenie nie występuje też prawidłowy nadzór nad realizacją zasad prawa wodnego. Chociażby zwykłe korzystanie z wód na potrzeby własnego gospodarstwa domowego czy rolnego (studnie rolnicze do 30 m głębokości) nie jest skutecznie ewidencjonowane. Jednostki PGWWP nie egzekwują też w wystarczający sposób naprawienia nieprawidłowości (np. doprowadzenia do likwidacji nielegalnych pomostów czy zapewnienia 1,5 m swobodnego przejścia od linii brzegu).

Potrzebna gruntowna reforma gospodarki wodnej

Potrzebna jest reforma gospodarki wodnej w Polsce, uwzględniająca obecne realia klimatyczne i zwiększenie roli samorządów w tym procesie. Gospodarka wodna to nie zagadnienie dotyczące infrastruktury, lecz przede wszystkim klimatu i ochrony środowiska.

Zasoby wodne są bardzo ważną częścią środowiska naturalnego, tworzą bogate ekosystemy (np. na terenie Powidzkiego Parku Krajobrazowego znajduje się jedno z większych siedlisk łąk ramieniowych), a problemy dotyczące zasobów wodnych w dużej mierze wynikają z sytuacji klimatycznej (susze, powodzie). Zasadne byłoby przeniesienie działu „gospodarka wodna” do resortu klimatu i środowiska albo wręcz utworzenie nowego ministerstwa ds. gospodarki wodnej, które skupiłoby w sobie nadzór nad wszystkimi sprawami dotyczącymi wód.

Obecnie silosowość administracji rządowej w znacznej mierze przynosi złe owoce, również w zarządzaniu zasobami wodnymi. Przypomnieć trzeba, że wody podziemne oraz wody powierzchniowe w ciekach naturalnych i w źródłach, z których te cieki biorą początek, w kanałach, jeziorach i zbiornikach wodnych o ciągłym dopływie, należą do strategicznych zasobów naturalnych krajów i podlegają szczególnej ochronie (ustawa z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju).

Koncepcja jednej władzy wodnej, realizującej kompetencje orzecznicze i zadania utrzymaniowe, nie okazała się skuteczna. Dlatego należy dążyć do rozdzielenia kompetencji inwestycyjnych i utrzymaniowych od orzeczniczych. Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych czy przyjmowanie zgłoszeń mogłoby być przekazane na szczeble samorządowe, np. powiaty czy województwa. Wykonywanie tych zadań powinno stanowić zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej z precyzyjnie określonym, adekwatnym sposobem finansowania.

Samorządy porządkują tereny nad wodą

Już dziś gminy dążące do rozwoju w oparciu o wody powierzchniowe muszą budować infrastrukturę turystyczną na nieruchomościach w zarządzie PGWWP, a w celu dbałości o estetykę terenów publicznych muszą się zajmować porządkowaniem terenów podległych tej instytucji. Tymczasem przychody z tytułu umów użytkowania gruntów czy dzierżaw trafiają do PGWWP, na dodatek ta instytucja dysponuje nieruchomościami bez konsultowania się z samorządami, co powoduje konflikty. Grunty udostępniane są na cele sprzeczne z kierunkami rozwoju gminy czy z planowanym zagospodarowaniem przestrzeni.

Samorządy realizują wiele aktywności w obszarze linii brzegowej, więc zasadne byłoby przekazanie im drobnych prac związanych z utrzymaniem brzegów, z równoczesnym powierzeniem, jako zadania zleconego z zakresu administracji rządowej, rozporządzania (w imieniu Skarbu Państwa) gruntami pokrytymi wodami śródlądowych wód płynących oraz gruntami na lądzie w pobliżu tych wód wraz z prawem uzyskania przez JST dochodów z tego tytułu.

Taki kierunek zmian ma jeszcze jedno uzasadnienie – to lokalne wspólnoty znają teren najlepiej i będą dążyć do jak najbardziej optymalnego wykorzystania go w interesie publicznym. Samorządy powinny także otrzymać prawo oddawania wód powierzchniowych do rybackiego wykorzystania.

Przy okazji zwrócę uwagę, że rozwój turystyki wodnej, większa liczba żaglówek i innych statków, które pełnią role mieszkaniowe lub usługowe (restauracje na wodzie), powoduje dużą presję na stan wód powierzchniowych. Dlatego ważne jest wprowadzenie instrumentu służącego egzekwowaniu prawidłowego postępowania z odpadami i ściekami z tych statków. Można wzorować się na rozwiązaniach z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, według której właściciele nieruchomości muszą posiadać stosowne umowy, co jest weryfikowane podczas kontroli.

Potrzebne są prostsze procedury

Należy dążyć do uproszczenia procedur dla organizatorów kąpielisk poprzez zniesienie obowiązku dokonywania zgłoszeń wodnoprawnych, zgodnie z art. 394 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego, na rzecz powiadomienia, o którym mowa w art. 395a. Organizatorzy kąpielisk i miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli mają dużo obowiązków i kosztów, np. dotyczących utrzymania ratowników, badania wody, wyposażenia. Powinno się preferować podmioty, które chcą stwarzać takie bezpieczne miejsca dla kąpiących się.

Inwestycje i poważniejsze prace utrzymaniowe mogłyby spoczywać na kilku podmiotach, odpowiedzialnych za dany region lub kilka regionów wodnych. Podmioty takie powinny mieć osobowość prawną, swobodę realizowania wieloletnich przedsięwzięć, a także kompetencje do wydawania zgód wodnoprawnych. Zasadne byłoby utworzenie przy nich organów nadzoru, w skład których powinni wchodzić przedstawiciele jednostek samorządu z danego regionu wodnego, co wpływałoby na poprawę ich działalności i lepsze uwzględnianie potrzeb lokalnych.

Ustawa retencyjna potrzebna jak najszybciej

W kontekście coraz częstszych niedoborów wody priorytetowe są inwestycje retencyjne – krajowe, samorządowe, ale też prywatne. Należy dążyć do jak najszybszego przyjęcia ustawy retencyjnej, ułatwiającej realizację przedsięwzięć tego rodzaju oraz wpisanie działań na rzecz retencji jako celu publicznego.

Wzorem mogłaby być obowiązująca już ustawa z 16 września 2011 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi. Ułatwiłoby to także pozyskiwanie i skuteczne wykorzystanie na ten cel środków zewnętrznych, które są coraz częściej dostępne dla samorządów ze środków krajowych, np. z budżetów samorządów województw czy wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej.

To ostatni moment na reformę gospodarki wodnej i wzmocnienie w niej roli samorządów. Widzę szansę na efektywniejsze zarządzanie majątkiem związanym z wodami publicznymi oraz szybszą realizację wielu potrzebnych inwestycji, zwłaszcza retencyjnych. Dlatego z nadzieją przyjąłem decyzję o powołaniu przez ministra infrastruktury zespołu doradczego do spraw przygotowania propozycji zmian prawnych w obszarze zarządzania gospodarką wodną w Rzeczypospolitej Polskiej (zarządzenie z 26 lutego 2025 r.), w którego skład wchodzę. ©℗