Zgłoszenie budowy lub innych robót budowlanych – procedury i praktyka

Charakter zgłoszenia

Aktualnie obowiązujące Prawo budowlane nie definiuje pojęcia zgłoszenia ani nie określa, jakie przepisy postępowania – oprócz tych, które są zamieszczone w ustawie – trzeba do niego stosować.

Niewątpliwie komplikuje to ustalenie charakteru prawnego tej instytucji. Zgłoszenie jest czynnością prawną, albowiem obowiązek dokonania zgłoszenia w ściśle określonych w ustawie sytuacjach ciąży na inwestorze. Jest to obowiązek wynikający z mocy prawa, podobnie jak ten dotyczący uzyskania pozwolenia na budowę w innych przypadkach – kiedy ustawodawca wyraźnie z niego nie zwolnił.

Doręczenie zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, jeżeli jest ono kompletne, odpowiada wymaganiom prawa, stanowi spełnienie obowiązku ciążącego na inwestorze, który musi zgłosić inwestycję.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, dokonanie zgłoszenia rodzi pomiędzy zgłaszającym (inwestorem) a właściwym organem administracji architektoniczno-budowlanej (np. starostą) określony stosunek prawny, dla powstania którego podstawę stanowią przepisy p.b. Inwestor dokonuje zgłoszenia, gdyż w jego subiektywnym przekonaniu oraz ze względu na planowane zamierzenie budowlane tego wymagają przepisy, taki obowiązek wynika z p.b. (A. Gliniecki [w:] A. Despot-Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, „Prawo budowlane. Komentarz”, Warszawa 2016, art. 30).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 4 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 480/17) wskazał, że instytucja zgłoszenia jako pewna uproszczona (słabsza) forma reglamentacji administracyjnoprawnej, jednak nakładająca na podmioty niepodporządkowane organizacyjnie organom władzy państwowej określone obowiązki, wykazuje pewne podobieństwo do znanych prawu administracyjnemu instytucji „ewidencji” czy „zawiadomienia”. Zawiadomienie jest alternatywną formą załatwienia sprawy, która z natury swej musi być wszczęta na żądanie strony (wniosek). Zgłoszenie zamiaru budowy zaliczane jest do czynności materialno-technicznych (czynności faktyczno-prawnych), bowiem dokonanie zgłoszenia jest pewnym faktem społecznym (zdarzeniem), które z woli ustawodawcy wywołuje określone skutki prawne podobne – identyczne jak te, które mogłyby zaistnieć na podstawie indywidualnego aktu administracyjnego – decyzji.

Czy zgłoszenie inicjuje postępowanie administracyjne?

W orzecznictwie i nauce prawa zarysowały się dwa przeciwstawne poglądy co do tego, czy zgłoszenie powoduje, czy też nie wszczęcia postępowania administracyjnego, a co za tym idzie – czy można do niego stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) dotyczące choćby wszczęcia postępowania, udziału stron czy postępowania dowodowego.

Pogląd pierwszy: zgłoszenie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego

Jak wskazuje Alicja Plucińska-Filipowicz (A. Plucińska-Filipowicz, „Zgłoszenie budowy: czym jest, a czym na pewno nie jest”, Rzeczpospolita 24 czerwca 2008 r.), zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest to bowiem wniosek (podanie) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl k.p.a. wymagał jego załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. W początkowym okresie pojawiały się poglądy, że zgłoszenie budowy jest swoistym „jakby wnioskiem” i próbowano twierdzić, że mają do niego zastosowanie przepisy k.p.a. Jednak dziś nie powinno już budzić wątpliwości, że usiłowanie wtłoczenia instytucji zgłoszenia budowy w ramy k.p.a. nie tylko nie przystaje do tej instytucji, ale jest wręcz zaprzeczeniem woli ustawodawcy, a zwłaszcza może prowadzić do zaprzepaszczenia zamiaru uproszczenia procesu realizacji inwestycji. Jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po dokonaniu zgłoszenia budowy jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji o sprzeciwie.W piśmiennictwie zwolennicy tego poglądu wskazują m.in.:

► Przyjmuje się, że uregulowanie dotyczące zgłoszenia przewidziane w art. 30 p.b. wyłącza stosowanie przepisów k.p.a., a organ, do którego wpłynęło zgłoszenie, podejmuje tylko czynności przewidziane w przepisach p.b. Organ badając zgłoszenie budowy nie ma obowiązku przestrzegania nawet podstawowych zasad postępowania, wyrażonych w art. 7–12 k.p.a. (chodzi m.in. o zasady załatwiania spraw z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, należytego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, udzielania niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, czynnego udziału strony w postępowaniu, szybkości i prostoty postępowania). Wyłączenie stosowania k.p.a. powoduje też, że osoba, której prawa podmiotowe lub interesy mogą być naruszone przez objęte zgłoszeniem roboty budowlane, czyli osoba spełniająca warunki określone w art. 28 k.p.a. do bycia stroną postępowania administracyjnego, nie może uczestniczyć w postępowaniu wszczętym wskutek wniesienia zgłoszenia budowy (A. Mączyński, „Ograniczenie ochrony własności w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia budowy”, Palestra 2014, nr 9, s. 214–226). Z tego względu wskazuje się, że zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., a do instytucji tej nie mają zastosowania choćby art. 97 par. 1 i art. 98 par. 1 k.p.a. dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego (A. Kosicki [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024, art. 30).

► Nie można zgłoszenia utożsamiać z postępowaniem uproszczonym, określonym w dziale II rozdziale 14 k.p.a., choć posiada ono wiele cech wspólnych. Od 1 czerwca 2017 r. w wyniku nowelizacji k.p.a. wprowadzono przepisy poświęcone regułom prowadzenia postępowań uproszczonych oraz milczącego załatwiania spraw. Z formalnego punktu widzenia nie ma pełnej korelacji pomiędzy zgłoszeniami i zawiadomieniami z p.b. a sprawami załatwianymi milcząco z k.p.a., gdyż zabrakło przepisów odsyłających w tych ustawach. Zgodnie z ogólną zasadą z art. 122a par. 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zgłoszenie budowlane rządzi się zasadami ustalonymi w art. 29 i 30 p.b., które nie posiadają odesłania do stosowania trybów uproszczonych w rozumieniu k.p.a. (D. Kafar, „Rozdział III. Pozwolenie na budowę, zgłoszenie lub brak formalności – zasady korzystania z art. 29 i 30 PrBud” [w:] D. Kafar, J. Kornecki, K. Sielicki, M. Stachal, K. Szocik, „Prawo budowlane elektronizacja procesu budowlanego”, Warszawa 2022).

► Można jednak spotkać się z taką interpretacją, że w przypadku braku sprzeciwu do zgłoszenia z art. 30 ust. 5 p.b. mamy do czynienia z formą milczącego załatwienia sprawy w rozumieniu art. 122a par. 2 pkt 2 k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że dział II rozdział 12 k.p.a. (wznowienie postępowania) nie znajdzie w tym przypadku odpowiedniego zastosowania w drodze odesłania zawartego w art. 122g k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 408/24).

W orzecznictwie wskazuje się, że:

► W wyniku złożenia zgłoszenia organ prowadzi tzw. postępowanie gabinetowe, a podejmowane w jego toku czynności nie mają charakteru procesowego w rozumieniu przepisów k.p.a. Działania te mają na celu sprawdzenie, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie przedłożonych dokumentów oraz czy nie mają miejsca inne okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 i ust. 7 p.b., wykluczające zgłoszenie jako prawną formę powiadomienia organu pozwalającą na rozpoczęcie robót budowlanych. Kwestie zgłoszenia i jego uzupełnienia, do chwili ewentualnego podjęcia decyzji o sprzeciwie, są regulowane wyłącznie przez przepisy p.b. Dopiero wniesienie sprzeciwu następuje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. Sprzeciw oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi więc rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, będąc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. (wyrok WSA w Opolu z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Op 259/16).

► Do dnia wydania decyzji wnoszącej sprzeciw, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku stosowania przepisów k.p.a., w tym dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 par. 1 k.p.a. oraz art. 85 k.p.a. dotyczącego oględzin). Taki obowiązek powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji o sprzeciwie (wyrok WSA w Lublinie z 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 406/18).

► WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 29 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 5/15) wyraził pogląd, że wprawdzie dokonanie zgłoszenia nie wszczyna postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a., to jednak nie można przyjąć, by w postępowaniu zgłoszeniowym organ był zwolniony z obowiązku realizacji standardów wypływających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, należytego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy oraz udzielania niezbędnych wskazówek i wyjaśnień temu służących (czyli zasad, które wynikają z art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a.).

Pogląd drugi: zgłoszenie powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego

Dokonanie zgłoszenia robót budowlanych jest czynnością materialno-techniczną inicjującą postępowanie administracyjne, które kończy się milczącym rozstrzygnięciem sprawy uwzględniającym wniosek inwestora w całości lub wydaniem sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej (tak np.: D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W.Ł. Gunia, D. Sypniewski, „Prawo budowlane. Komentarz”, Warszawa 2022, art. 30).

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się m.in., że:

► Zgłoszenie zamiaru budowy ma charakter wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. z uwzględnieniem szczególnej regulacji p.b. w zakresie istoty tego postępowania i formy rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy organ nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem (wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 545/11).

► Przy zgłoszeniu znajduje zastosowanie regulacja ogólna z art. 61 par. 3 k.p.a., zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Toczące się postępowanie administracyjne będzie jednak postępowaniem w pewnym sensie „uproszczonym”, gdyż nie zawsze wymaga wydania rozstrzygnięcia w formie aktu administracyjnego. Istnieje bowiem domniemanie wydania decyzji pozytywnej w stosunku do zamiaru objętego zgłoszeniem w sytuacji, gdy bezskutecznie upłynie zawity termin do wniesienia przez organ sprzeciwu w drodze decyzji, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b. Tym samym regulacje kodeksowe ulegają stosownej modyfikacji, gdyż niektóre z nich nie znajdują pełnego, a inne jakiegokolwiek zastosowania. Ograniczone zastosowanie będzie miała zasada z art. 104 par. 1 k.p.a., zgodnie z którą organ załatwia sprawę administracyjną w formie decyzji. Przy instytucji zgłoszenia taka forma załatwienia sprawy będzie właściwa jedynie wówczas, gdy organ wniesie sprzeciw bądź nałoży na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. („Prawo budowlane. Komentarz”, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2024, art. 30).

WSA we Wrocławiu w wyroku z 24 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 875/12) zauważył, że co prawda dokonanie czynności materialno-technicznej zgłoszenia będzie wszczynało postępowanie administracyjne, jednak nie będzie to wszczęcie w rozumieniu art. 61 k.p.a. Fakt niewniesienia przez organ sprzeciwu będzie oznaczał wyrażenie zgody przez organ na wykonanie określonych prac wskazanych w zgłoszeniu, przy czym nie będzie to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem przepisy k.p.a. nie mają zastosowania do czynności materialno-technicznych.

Pojawia się jednak pogląd przeciwny, że zgłoszenie budowy lub robót budowlanych jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Oznacza to zatem, iż zgłoszenie niespełniające wymogów określonych w tym przepisie powinno zostać uzupełnione (wyrok WSA w Łodzi z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 982/07).

Czy inwestor zamiast zgłoszenia może wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę?

Tak, inwestor zamiast dokonania zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 p.b., lub robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 3 p.b., może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 5 p.b.). W takim wypadku to inwestor wybiera pomiędzy zgłoszeniem a uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może ograniczać jego uprawnienia np. odmawiając wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 61a par. 1 k.p.a.) albo umarzając wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 par. 1 k.p.a.).

Kiedy inwestor musi obligatoryjnie wystąpić o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę?

Jest to konieczne w sytuacjach:

► Odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Jeżeli wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1–4 p.b. (w tym wymagających zgłoszenia), wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o której mowa w art. 9 p.b., inwestor jest zobligowany wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 29 ust. 5a p.b.).

► Ingerencji w środowisko. Zgodnie z art. 29 ust. 6 p.b. decyzji o pozwoleniu na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: u.u.i.ś.), z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 17–19 p.b., tj. budowy na zgłoszenie:

• parterowych budynków o powierzchni zabudowy do 35 mkw., służących jako zaplecze do bieżącego utrzymania linii kolejowych, położonych na terenach stanowiących własność Skarbu Państwa, sytuowanych na obszarze Natura 2000;
• gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 mkw., przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m oraz stawów i zbiorników wodnych o powierzchni nieprzekraczającej 500 mkw. i głębokości nieprzekraczającej 2 m od naturalnej powierzchni terenu, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa, sytuowanych na obszarze Natura 2000;
• stanowisk postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, sytuowanych na obszarze Natura 2000.

Należy jednak pamiętać, że nie każde przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko lub na obszar Natura 2000 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania, a tylko takie odnoszą skutek w postaci zastosowania art. 29 ust. 6 p.b. Obowiązek ten zazwyczaj podyktowany jest rozstrzygnięciem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub specjalnym postanowieniem dyrektora Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska.

Jakie są przesłanki do zastosowania reguły z art. 29 ust. 6 p.b. obligującej inwestora do uzyskiwania pozwolenia na budowę, jeśli towarzyszy jej konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko?

► Przesłanka pierwsza: inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Taka decyzja poprzedza zamierzenie inwestycyjne i jest pierwszą decyzją administracyjną, którą winien uzyskać inwestor, przygotowując się do realizacji inwestycji. Jeśli jego zamierzenie mieści się w katalogu przedsięwzięć wyszczególnionym w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej: r.p.o.ś.), to część z nich – wyszczególniona w par. 2 r.p.o.ś. – zawsze wymaga oceny oddziaływania na środowisko (np. instalacje do wyrobu substancji przy zastosowaniu procesów chemicznych służące do wytwarzania podstawowych produktów lub półproduktów chemii organicznej). Natomiast część przedsięwzięć wymieniona w par. 3 r.p.o.ś. może fakultatywnie wymagać takiej oceny, a ewentualny obowiązek jej przeprowadzenia jest przedmiotem rozpoznania, prowadzonego w trakcie postępowania administracyjnego, mającego na celu wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

►Przesłanka druga: inwestycje realizowane w granicach obszarów Natura 2000. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na taki obszar powstaje w wyniku odrębnego postępowania, które prowadzi dyrektor Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Nie ma przy tym znaczenia, czy inwestycja taka jest wyszczególniona w r.p.o.ś. Wystarczy sam fakt zlokalizowania jej w granicach obszaru Natura 2000.

W piśmiennictwie wskazuje się: „Zaistnienie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko lub na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia rodzi więc obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę bez względu na przedmiot inwestycji planowanej budowy lub robót budowlanych (z ww. wyjątkami wymienionymi w art. 29 ust. 6 p.b.). Nie każde przedsięwzięcie wyszczególnione w r.p.o.ś. wiąże się z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko i przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa)” [D. Kafar, „Rozdział III. Pozwolenie na budowę, zgłoszenie lub brak formalności – zasady korzystania z art. 29 i 30 PrBud” [w:] D. Kafar, J. Kornecki, K. Sielicki, M. Stachal, K. Szocik, „Prawo budowlane elektronizacja procesu budowlanego”, Warszawa 2022).

Roboty budowlane przy zabytkach

Roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 1–4 p.b. (w tym wymagające zgłoszenia), wykonywane:

• przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków – wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę,
• na obszarze wpisanym do rejestru zabytków – wymagają dokonania zgłoszenia
• – przy czym do wniosku o decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 29 ust. 7 p.b.).

Z tego względu wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych (w tym remontu, przebudowy, instalacji) w obiekcie budowlanym, który wpisany został do rejestru zabytków każdorazowo wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz uprzedniego zajęcia stanowiska (wydania pozwolenia) przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 763/22).

Wyjątki w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo stanu klęski żywiołowej

Na podstawie art. 29 ust. 8 p.b. i art. 30 ust. 5i p.b. podczas stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo stanu klęski żywiołowej przepisów art. 29 ust. 6 i 7 p.b. (czyli opisanych wyżej dotyczących konieczności: uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedsięwzięć, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 – z ww. wyjątkami: uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla robót budowlanych wykonywanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków albo dokonania zgłoszenia dla robót budowlanych wykonywanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków) nie stosuje się do przedsięwzięć:

• o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. (czyli budowy tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu),
• polegających na budowie i przebudowie przenośnych wolno stojących masztów antenowych, w przypadku, gdy inwestorem jest przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 87 ustawy Prawo komunikacji elektronicznej (tj. użytkownik rządowy – wykonujący działalność w zakresie telekomunikacji lub używający urządzeń radiowych, np. komórki organizacyjne i jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej lub przez niego nadzorowane, komórki organizacyjne i jednostki organizacyjne podległe ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej lub przez niego nadzorowane oraz organy i jednostki organizacyjne nadzorowane lub podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – dla własnych potrzeb).

Procedura zgłoszenia – krok po kroku

Zgłoszenie inwestor składa przed rozpoczęciem robót budowlanych. Zanim podejmie prace, właściwy organ musi sprawdzić dokumentację i zdecydować, czy nie istnieją przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Ma na to co do zasady 21 dni.

Krok pierwszy: przyjęcie zgłoszenia

Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1b p.b.). I tak:

• w większości przypadków organem właściwym do przyjęcia zgłoszenia jest starosta albo prezydent miasta na prawach powiatu,
• w niektórych przypadkach do rozpoznania zgłoszenia właściwy będzie wojewoda, tj. na obszarach wymienionych w art. 82 ust. 3 p.b. (np. w sprawach obiektów i robót budowlanych usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2021 r. (sygn. akt II OSK 319/21), w zgłoszeniu należy określić w sposób precyzyjny rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 2 p.b.), a składane przez inwestora dokumenty powinny zawierać konkretne dane o planowanej inwestycji w zakresie umożliwiającym ich skonfrontowanie z przepisami technicznymi i dokonanie oceny, czy zamierzenie jest zgodne z prawem.

Formularz zgłoszenia

Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się:

• w postaci papierowej albo
• w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem portalu e-Budownictwo.

Formularz zgłoszenia w formie dokumentu elektronicznego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego udostępnia na portalu e-Budownictwo (https://e-budownictwo.gunb.gov.pl/).

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie określenia wzoru formularza zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych:

• na formularzu PB-2 – dokonuje się zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, a
• na formularzu PB-2a – zgłoszenia budowy lub przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 30 ust. 4d-4f p.b.).

W formularzach tych należy m.in. podać:

• nazwę organu administracji architektoniczno-budowlanej, do którego składamy zgłoszenie,
• dane inwestora, dane pełnomocnika inwestora (jeśli występuje w sprawie),
• informacje o robotach budowlanych (rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych)/rodzaj zamierzenia budowlanego (np. budowa nowego budynku/nowych budynków),
• planowany termin rozpoczęcia robót budowlanych,
• dane nieruchomości (miejsce wykonywania robót budowlanych),
• oświadczenie w sprawie korespondencji elektronicznej.

W przypadku zgłoszenia budowy tymczasowego obiektu budowlanego w polu „Planowany termin rozpoczęcia” należy wskazać również planowany termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tego obiektu.

Po jakim czasie od zgłoszenia inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych?

Z przepisów wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5 p.b.).

Jest jednak wyjątek. Na mocy art. 30 ust. 5f, 5g i 5i p.b. podczas stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo stanu klęski żywiołowej do wykonywania robót budowlanych polegających na budowie lub przebudowie przenośnych wolno stojących masztów antenowych w przypadku, gdy inwestorem jest podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 8 p.b. (przedsiębiorca telekomunikacyjny lub użytkownik rządowy – zob. informacje zawarte powyżej), można przystąpić w terminie trzech dni roboczych następujących po dniu doręczenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw do ww. zgłoszenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wyłącznie w przypadku, gdy wykonanie robót budowlanych lub obiektu objętego zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Załączniki

Do zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 2a p.b. należy dołączyć:

► oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

► odpowiednie szkice lub rysunki – w zależności od potrzeb;

► pozwolenia, uzgodnienia i opinie, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach (zgodnie z art. 72 ust. 3 u.u.i.ś.), lub kopie tych pozwoleń, uzgodnień, opinii i innych dokumentów;

► dokumentację techniczną zawierającą rozwiązania zapewniające nośność i stateczność konstrukcji, bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz bezpieczeństwo pożarowe, której zakres i treść powinna być dostosowana do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, wykonaną przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane – w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 32 i 33 p.b. (czyli: jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 300 mkw., przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 7 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane; obiektów budowlanych służących przechowywaniu zboża o maksymalnej pojemności 5000 t, usytuowanych w całości w granicach administracyjnych portów morskich o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, w rozumieniu art. 2 pkt 3 u.p.p.m.);

► projekt zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonany przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane w przypadku:

• budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9, 23, 30 i 30a p.b. (instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m sześc., przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, telekomunikacyjnych, wodorowych; stacji regazyfikacji LNG o pojemności zbiornika magazynowania gazu do 10 m sześc.; stacji regazyfikacji LNG o pojemności zbiornika magazynowania gazu równej lub przekraczającej 10 m sześc., stanowiących tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 2 lat od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu), oraz
• instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e p.b. (mikroinstalacji biogazu rolniczego, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.o.ź.e.);

► projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 i 28 p.b. (podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych oraz linii elektroenergetycznych; obiektów małej architektury w miejscach publicznych);

► w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. (domu do 70 mkw.) oświadczenia inwestora, że:

• planowana budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia wynikającej z art. 233 par. 6 ustawy Kodeks karny; składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli o następującej treści: „Jestem świadomy (-ma) odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.”; klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń;
• przyjmuje odpowiedzialność za kierowanie budową w przypadku nieustanowienia kierownika budowy,
• dokumentacja dołączona do zgłoszenia jest kompletna.

Czy organ może żądać od składającego zgłoszenie, by uzupełnił załączone szkice lub rysunki?

Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 17 stycznia 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1697/07), określenie „szkice lub rysunki” wyklucza obowiązek przedstawiania organowi poszczególnych części projektu budowlanego (z wyjątkami wynikającymi z omawianych przepisów), a skoro tak, to organ nie jest również uprawniony do żądania jego uzupełnienia. Szkice lub rysunki nie muszą być sporządzone w odpowiedniej formie, w szczególności przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Przy czym zwrot „w zależności od potrzeb” nie oznacza, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia odpowiednich szkiców lub rysunków powstanie zawsze, gdy zażąda tego organ, a zatem konieczność dołączenia jak i oceny, czy złożone szkice i rysunki są odpowiednie pozostawiona jest uznaniu administracyjnemu. Swobodę i dowolność takiego uznania ogranicza wymóg odwołania się do wiedzy technicznej przy dokonywaniu oceny w tym zakresie.

Dodatkowe załączniki – domy do 70 mkw.

Jak stanowi art. 30 ust. 4b p.b., do zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1–4 p.b. (wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane; domu do 70 mkw; sieci: elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 15 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa, wodorowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa; wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 mkw.; obiektów budowlanych, niewymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 i 5-30 oraz w ust. 2 p.b., usytuowanych na terenach zamkniętych, ustalonych decyzją Ministra Obrony Narodowej lub ministra właściwego do spraw wewnętrznych, z wyłączeniem budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej), należy dołączyć następujące dokumenty (o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1-4 p.b.):

• projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
• pozwolenia dotyczące wznoszenia lub wykorzystywania sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich oraz układania i utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego oraz decyzję o uzgodnieniu lokalizacji oraz sposobów utrzymywania dotyczącą układania i utrzymywania kabli lub rurociągów w wyłącznej strefie ekonomicznej zgodnie z ustawą o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane;
• w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1 p.b. (usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego), postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 p.b. (starosta albo prezydent miasta na prawach powiatu), projektowanych rozwiązań w zakresie:
• linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,
• przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego.

Instalacje - jakie dokumenty

Do zgłoszenia niektórych inwestycji dotyczących instalacji należy dołączyć:

• Projekt zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku budowy instalacji gazowej, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9, 30 i 30a p.b. (instalacji zbiornikowych na gaz płynny z pojedynczym zbiornikiem o pojemności do 7 m sześc., przeznaczonych do zasilania instalacji gazowych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych; stacji regazyfikacji LNG o pojemności zbiornika magazynowania gazu do 10 m sześc.; stacji regazyfikacji LNG o pojemności zbiornika magazynowania gazu równej lub przekraczającej 10 m sześc., stanowiących tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 2 lat od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu), oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e p.b. (mikroinstalacji biogazu rolniczego, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.o.ź.e.), uzgadnia się pod względem ochrony przeciwpożarowej.
• Ewentualne uzgodnienia z Państwową Strażą Pożarną. W przypadku instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. e p.b. (mikroinstalacji biogazu rolniczego, o której mowa w art. 19 ust. 1 u.o.ź.e.), stosuje się ponadto obowiązek zawiadomienia organów Państwowej Straży Pożarnej, o którym mowa w art. 56 ust. 1a p.b. Uzgodnienie, o którym mowa powyżej, albo jego kopię, dołącza się do projektu zagospodarowania działki lub terenu (art. 30 ust. 3 i 3a p.b.).

Zgłoszenia przebudowy i instalowania

Na podstawie art. 30 ust. 4c p.b. do zgłoszenia przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. (przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany), oraz instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d p.b. (tj. wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych), należy dołączyć dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 p.b.:

• projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów;
• oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
• w przypadku obiektów zakładów górniczych oraz obiektów usytuowanych na terenach zamkniętych i terenach, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1 p.b. (usytuowanych na terenie pasa technicznego, portów i przystani morskich, morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, a także na innych terenach przeznaczonych do utrzymania ruchu i transportu morskiego), postanowienie o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 2 p.b. (starosta albo prezydent miasta na prawach powiatu), projektowanych rozwiązań w zakresie:
• linii zabudowy oraz elewacji obiektów budowlanych projektowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych,
• przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych oraz sieci uzbrojenia terenu, wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, portów morskich i przystani morskich, a także podłączeń tych obiektów do sieci użytku publicznego.

Budowa przyłączy i stacji ładowania

Co do zasady, jak wskazano w art. 29a ust. 1 i 2 p.b., budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 p.b. (czyli: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych, telekomunikacyjnych, wodorowych), lub stacji ładowania, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25 p.b. (chodzi o stacje ładowania – zob. informacje zawarte powyżej), wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Do takiej budowy stosuje się przepisy: prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (np. ustawy Prawo energetyczne; ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

Ale uwaga! W myśl jednak art. 29a ust. 3 p.b. wyżej wymienionych regulacji nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b.

Zatem, jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z 7 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 304/21), przyłącza mogą być realizowane w trzech formach:

• na podstawie pozwolenia na budowę – wówczas, gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej (np. osiedla mieszkaniowego, domu wielomieszkaniowego, zakładu), względnie
• na podstawie zgłoszenia lub też
• bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia – do czego upoważnia pod określonymi warunkami art. 29a.p.b.

WSA w Bydgoszczy w wyroku z 2 lutego 2022 r. o sygn. akt II SA/Bd 1251/21 potwierdził, że budowa przyłączy nie w każdym przypadku wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. „Do realizacji przyłącza można przystąpić na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. lub na podstawie przepisów prawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

W innym wyroku sąd wyjaśnił, że w przypadku realizacji przyłącza w trybie art. 29a p.b., organy administracji publicznej nie uczestniczą w procederze przyłączania do sieci wodociągowej, a w konsekwencji nie weryfikują prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. O legalności przyłącza w takiej sytuacji przesądza samo ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach unormowanej tam procedury (wyrok WSA w Lublinie z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 1006/23).

Czy do zgłoszenia trzeba dołączyć decyzję o warunkach zabudowy?

Ponieważ przepisy nie wskazują obowiązku przedłożenia do każdego zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, w praktyce powstają wątpliwości co do obligatoryjności załączenia tego dokumentu. Przypomnijmy, że obowiązek dołączenia do zgłoszenia budowy decyzji o warunkach zabudowy występuje w przypadkach wskazanych w art. 30 ust. 4b p.b. (opisanych powyżej).

W piśmiennictwie z jednej strony wskazuje się, że z treści norm nie wynika, aby konieczne było w innych przypadkach załączenie do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest warunkiem wydania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 p.b. (A. Kosicki [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024, art. 30). Z drugiej strony – twierdzi się, że możliwość żądania przy zgłoszeniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy potwierdza art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., który wprost wskazuje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w razie stwierdzenia, iż budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Skoro organ ma obowiązek badać zgodność zgłoszonej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy, to jest to jednoznaczne z obowiązkiem inwestora dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacjach tego wymagających (A. Fornalik, „Przepisy odrębne w Prawie budowlanym”, Legalis).

Należy pamiętać, że zgodnie z art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4–6, 8-12, 17, 21–28 i 30 p.b. (przypomnijmy: chodzi tutaj o budowy wymagające zgłoszenia) oraz art. 29 ust. 2 p.b. (budowy nie wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyjątku nie stosuje się (na podstawie art. 59 ust. 2b u.p.z.p.) do zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej obiektów budowlanych:

• wpisanych do rejestru zabytków lub położonych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków; sytuowanych na obszarze parków narodowych i rezerwatów i ich otulin;
• o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4, 5, 8, 10, 23 i 27 p.b. (niektóre budowy wymagające zgłoszenia, np. oczyszczalnie ścieków o wydajności do 7,5 m sześc., pomostów o długości całkowitej do 25 m i wysokości, liczonej od korony pomostu do dna akwenu, do 2,50 m – red.) oraz art. 29 ust. 2 pkt 1–3, 8, 14, 15, 17, 24, 29, 32 i 33 p.b. (niektóre budowy nie wymagające decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, np. wiaty o powierzchni zabudowy do 50 mkw. na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m kwpowierzchni działki – red.), sytuowanych na obszarach Natura 2000;
• o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 5, 8 i 22 p.b. oraz art. 29 ust. 2 pkt 1–3, 8, 14, 15, 31, 32 i 33 p.b., sytuowanych na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3, 4 i 6-9 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.), czyli np. w parkach krajobrazowych; obszarach chronionego krajobrazu; pomnikach przyrody – red.).

Krok drugi: sprawdzenie zgłoszenia

Organ administracji architektoniczno-budowlanej po otrzymaniu zgłoszenia sprawdza je.

W przypadku zgłoszeń wymienionych w art. 30 ust. 4b i 4c p.b. (zob. informacje zawarte powyżej i poniżej w rozdziale pt. Dodatkowe załączniki oraz Przebudowa) zakres ich weryfikacji określa art. 35 ust. 1 p.b. Zgodnie z tym przepisem organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

• zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
• ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
• wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.,
• ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
• zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
• kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie kopii zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
• dołączenie:
• wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
• oświadczeń dotyczących instalacji radiokomunikacyjnych i możliwości podłączenia projektowanego obiektu budowlanego do istniejącej sieci ciepłowniczej;
• posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie:
• kopii decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu, jeżeli jest wymagany, uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt – w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
• danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane – w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru;
• przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie:
• zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego – w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane,
• danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane – w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.

Krok trzeci: uzupełnienie zgłoszenia

Organ powinien szczegółowo zweryfikować dokumenty załączone do zgłoszenia, a w razie konieczności jego uzupełnienia nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c p.b.).

W orzecznictwie podkreśla się, że art. 30 ust. 5c p.b. stanowi o konieczności uzupełnienia zgłoszenia. Tym samym nie stanowi o kreacji nowego zgłoszenia, ale zaledwie o uzupełnieniu brakujących dokumentów do zgłoszenia już istniejącego. „Uzupełnić” w języku polskim to „uczynić coś kompletnym dodając to, czego brakuje”, i takie rozumienie uzupełnienia jest znaczeniowo i logicznie koherentne z art. 30 ust. 5c p.b. oraz z charakterem uzupełniającego postępowania dowodowego przewidzianego przez k.p.a. (wyrok WSA we Wrocławiu z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 104/24). Jak z kolei wyjaśnił WSA w Łodzi w wyroku z 9 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Łd 75/12), zachowanie organu, który nie dąży do uzupełnienia zgłoszenia, mając instrumenty ku temu, aby dać zgłaszającemu możliwość wyeliminowania błędów przed wniesieniem sprzeciwu, stanowi nie tylko naruszenie art. 30 ust. 2 p.b., ale też godzi w zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.) i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

Jaki termin ma inwestor na uzupełnienie zgłoszenia

Termin na uzupełnienie braków zgłoszenia określa organ. Powinien być on odpowiedni do zakresu uzupełnienia zgłoszenia i wiedzy posiadanej przez organ. Może być on przedłużony na wyraźny wniosek zgłaszającego, pod warunkiem że wniosek ten został zgłoszony przed jego upływem (A. Kosicki [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024, art. 30).

Czy dopuszczalne jest określenie terminu na uzupełnienie zgłoszenia poprzez wskazanie konkretnej daty?

Nie. Jako wadliwą należy ocenić praktykę określania terminu uzupełnienia braków poprzez wskazanie konkretnej daty, do której obowiązek winien być spełniony, w miejsce ustalonego okresu liczonego od daty doręczenia stronie postanowienia.

Jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 7 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1552/19), pomijając nawet fakt, że takie postępowanie w skrajnych sytuacjach może prowadzić do zapoznania się przez adresata postanowienia z jego treścią po upływie zakreślonego terminu, to należy zauważyć, że taki tryb określania terminu w sposób niedopuszczalny różnicuje sytuację prawną zobowiązanego w zależności od tego, czy odebrał przesyłkę osobiście w miejscu zamieszkania lub pracy, czy też podjął przesyłkę w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej. Pogorszenie sytuacji procesowej strony na skutek omawianej praktyki nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa.

Przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu

Nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa bieg terminu do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji (art. 30 ust. 5d p.b.).

Skutek przerwania biegu terminu do wniesienia sprzeciwu następuje nie w konsekwencji doręczenia postanowienia, ale w następstwie samego „nałożenia obowiązku”, o czym literalnie stanowi art. 30 ust. 5d p.b. (wyrok WSA w Kielcach z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 499/21).

krok czwarty: wydanie zaświadczenia

Na podstawie art. 30 ust. 5aa p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

Dlaczego wydanie zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu jest korzystne dla inwestora?

Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia przez organ, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. W takim przypadku przepis dotyczący ostemplowania części projektu budowlanego stosuje się odpowiednio (zob. informacje zawarte poniżej).

W doktrynie wskazuje się, że:

• w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu nie może być wydane bez uprzedniego przeprowadzenia procedury zmierzającej do skompletowania zgłoszenia;
• niezastosowanie się, względnie wadliwe ustosunkowanie się, do wezwania organu o uzupełnienie zgłoszenia wyłącza możliwość wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu;
• nie można zaskarżyć wydanego zaświadczenia, jednak stanowi ono akt administracyjny, którym jest związany organ i inwestor (A. Kosicki [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024, art. 30).

krok piąty: ostemplowanie części projektu

Dodatkowym potwierdzeniem, że organ nie wniósł sprzeciwu, jest ostemplowanie projektu.

Jak wynika z art. 30 ust. 5e p.b. w przypadku gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu ostemplowaniu podlega projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dotyczący:

• budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1–4 p.b. (budowa: wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane; domu do 70 m kw.; sieci: elektroenergetycznych obejmujących napięcie znamionowe nie wyższe niż 15 kV, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych, gazowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa, wodorowych o ciśnieniu roboczym nie wyższym niż 0,5 MPa; wolno stojących parterowych budynków stacji transformatorowych i kontenerowych stacji transformatorowych o powierzchni zabudowy do 35 m kw.; obiektów budowlanych, niewymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 2, 3 i 5-30 oraz w ust. 2 p.b., usytuowanych na terenach zamkniętych, ustalonych decyzją ministra obrony narodowej lub ministra właściwego do spraw wewnętrznych, z wyłączeniem budynków mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej), oraz
• przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a p.b. (przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany), oraz
• instalowania, o którym mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d p.b. (wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych).

W piśmiennictwie wskazuje się, że samo ostemplowanie (przyłożenie odpowiedniej pieczęci) jest czynnością techniczną. Ma takie znaczenie, że inwestor legitymujący się ostemplowanym zgłoszeniem ma poczucie pewności, że może legalnie przystąpić do realizacji budowy (A. Kosicki [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024, art. 30).

Sprzeciw

Nie zawsze procedura zgłoszenia przebiega po myśli zgłaszającego. W pewnych sytuacjach starosta lub wojewoda może skorzystać z instytucji sprzeciwu.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia na wniesienie od niego sprzeciwu w drodze decyzji. Takie samo uprawnienie przysługuje mu w przypadku nieuzupełnienia dokumentów.

Dzień wniesienia

Za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się zgodnie z art. 30 ust. 6a p.b.:

• dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego albo
• dzień wystawienia dowodu wysłania w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych albo
• dzień odebrania dokumentu elektronicznego przez operatora wyznaczonego w przypadku skorzystania z publicznej usługi hybrydowej.

Rozwiązanie to stanowi istotny wyjątek od zasady ogólnej, zgodnie z którą decyzja wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutek prawny, jeżeli została doręczona adresatowi. Skuteczne wniesienie sprzeciwu od zgłoszenia, uniemożliwiające inwestorowi rozpoczęcie robót budowlanych zgodnie z prawem, nie wymaga bowiem doręczenia inwestorowi decyzji o sprzeciwie, a jedynie samego jej nadania. Tym samym ustawodawca przerzucił na inwestora obowiązek ustalenia, czy organ skutecznie nadał sprzeciw w terminie, lub uzyskania dodatkowego zaświadczenia potwierdzającego, że takiego sprzeciwu nie wniósł (D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W.Ł. Gunia, D. Sypniewski, „Prawo budowlane. Komentarz”, Warszawa 2022, art. 30).

Charakter terminu

Uregulowany w art. 30 ust. 5 p.b. termin 21 dni, w którym organ może wnieść sprzeciw, jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że nie może być przedłużany, skracany ani zawieszany, nie podlega również przywróceniu. Po upływie tego terminu organ traci kompetencję do wniesienia sprzeciwu, a tym samym inwestor uzyskuje prawo rozpoczęcia realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 880/19).

Jak wskazał NSA w wyroku z 16 lutego 2009 r. (sygn. akt II OSK 193/08), termin 21 dni jest terminem, w którym organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swych kompetencji. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma prawnego umocowania. Termin ten jest zarówno terminem «dla organu», jak i terminem «dla strony». Oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 21 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia.

Skutek przekroczenia terminu

Skutkiem upływu terminu jest dla organu brak możliwości wniesienia sprzeciwu, co ma związek z utratą podstawy prawnej do wydania decyzji o sprzeciwie. Jako początkowy dzień biegu 21-dniowego terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia (wpływu zgłoszenia do organu), czy też – w przypadku nałożenia postanowieniem organu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia – dzień następny po dniu, w którym to uzupełnienie nastąpiło, bądź też dzień następny po upływie terminu wskazanego w postanowieniu nakładającym obowiązek uzupełnienia zgłoszenia (A. Kosicki [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024, art. 30).

W przypadku złożenia niekompletnego zgłoszenia nie można mówić o skutecznym zgłoszeniu. Nie można więc uznać, że rozpoczął bieg terminu do wniesienia sprzeciwu (wyrok NSA z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2859/18).

Przesłanki wniesienia sprzeciwu

Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw w drodze decyzji, jeżeli:

► 1. zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

► 2. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

► 3. zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b. (tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce – w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu), w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

► 4. roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 p.b. – rozpoczęto je przed dokonaniem zgłoszenia lub przystąpiono do ich wykonywania przed terminem rozpatrzenia zgłoszenia przez organ (art. 30 ust. 6 p.b.).

Wyżej wskazane wyliczenie ma charakter wyczerpujący, a tym samym nie może być interpretowane rozszerzająco.

Orzecznictwo na temat sprzeciwu

Orzecznictwo rozstrzyga wiele kwestii dotyczących instytucji sprzeciwu, m.in.:

► Czy wniesienie sprzeciwu przez organ w sytuacji zaistnienia przesłanek jest obligatoryjne czy pozostawione jego uznaniu? Użycie w przepisie przez ustawodawcę sformułowania „wnosi sprzeciw” oznacza, że decyzja co do wniesienia sprzeciwu nie jest pozostawiona uznaniu organu, lecz jest on zobligowany do wniesienia sprzeciwu w sytuacji, gdy wystąpi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek (wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2988/18). Wniesienie sprzeciwu powinno być poprzedzone wyczerpującymi ustaleniami stanu faktycznego.

► Czy organ musi wnieść sprzeciw, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę? Jak wyjaśnił WSA w Warszawie w wyroku z 14 marca 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1407/17), wniesienie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. jest możliwe, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo będzie to miało miejsce, gdy przedmiotem zgłoszenia jest budowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a jego obszar oddziaływania nie mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany (zob. art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b.).

► Jak powinien postąpić organ, wydając sprzeciw, gdy zgłoszenie obejmuje kilka odrębnych robót? W sytuacji, gdy zgłoszenie obejmuje kilka odrębnych robót budowlanych, których wykonanie nastąpi niezależnie, a tylko niektóre z nich wymagają pozwolenia na budowę, organ może zgłosić sprzeciw tylko co do robót wymagających tego pozwolenia (wyrok WSA w Warszawie z 8 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1234/10).

► Czy organ może się kierować tylko ustaleniami planu miejscowego? Podstawą wniesienia sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. jest stwierdzenie przez organ, że realizacja budowy lub robót budowlanych narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Nie ulega wątpliwości, iż chodzi o istotne (oczywiste) naruszenie, tj. takie, które występuje, kiedy realizacja budowy lub robót budowlanych objętych zgłoszeniem jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnymi oraz niebudzącymi wątpliwości przepisami powszechnie obowiązującego prawa, co na podstawie ich brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na terenie działania organów gminy, które je ustanowiły, nie są jednak jedynymi przepisami prawa, które należy uwzględniać przy ocenie legalności robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Do takich przepisów według art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. należą także regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego (zarówno w ustawach, jak i rozporządzeniach wykonawczych do tych ustaw) ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy lub wykonywania określonych robót budowlanych (wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 459/22).

►Jak powinien postąpić organ, gdy inwestor wykonał roboty budowlane przed terminem wniesienia sprzeciwu? Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że przed upływem terminu określonego w art. 30 ust. 5 p.b., zgłoszone roboty budowlane, zostały już zrealizowane obliguje ten organ do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji, w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b. (wyrok WSA w Łodzi z 5 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 892/24). Zamierzenie jako rozpoczęte przed zakończeniem procedury zgłoszeniowej nie może być realizowane ani przez inwestora, ani przez jakikolwiek inny podmiot. Samo rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem terminu wymienionego w art. 30 ust. 5 p.b. oznacza, że roboty budowlane wykonywane są z naruszeniem prawa. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, jakie to były konkretnie roboty budowlane i czy w ogóle wymagały one zgłoszenia, a także pod rządami jakich przepisów roboty te zrealizowano (wyrok WSA w Krakowie z 3 października 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 863/24). WSA w Warszawie w wyroku z 17 grudnia 2020 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1031/20) dodał, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi, że obiekt, którego dotyczy zgłoszenie, został już zrealizowany albo ma zostać zrealizowany z wykorzystaniem części samowolnie wybudowanego obiektu, to nie ulega wątpliwości, że wymóg dokonania zgłoszenia przed terminem rozpoczęcia robót budowlanych nie zostałby w takim przypadku spełniony. Obowiązkiem właściwego organu jest zatem wniesienie sprzeciwu.

►Jak traktować tymczasowe obiekty budowlane zgłaszane wielokrotnie? Organ wnosi sprzeciw także w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (art. 30 ust. 6 pkt 3 p.b.). Jest to rozwiązanie, które ma na celu przede wszystkim uniemożliwienie inwestorowi obejścia prawa polegającego na tym, że zgłoszony raz na 180 dni w określonym miejscu obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b., mógłby po upływie tego terminu, na podstawie kolejnych zgłoszeń, trwale funkcjonować w tym samym miejscu bez potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ma bowiem przeszkód, aby obiekt tymczasowy funkcjonował w tym samym miejscu dłużej niż 180 dni, ale będzie to wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. art. 37a p.b.). Należy także zaznaczyć, że nowa lokalizacja zgłaszanego obiektu budowlanego w żadnym zakresie nie powinna pokrywać się z dotychczasową, aczkolwiek może to być teren tej samej nieruchomości lub działki geodezyjnej (A. Kosicki [w:] „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany”, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX 2024, art. 30).

Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę

W pewnych sytuacjach organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć, w drodze decyzji o sprzeciwie, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. W myśl art. 30 ust. 7 p.b. ma do tego prawo, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować:

1. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
2. pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków;
3. pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych;
4. wprowadzenie, utrwalenie, zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Uznaniowa, ale nie dobrowolna

Decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. jest decyzją uznaniową, ale nie oznacza to dowolności działania organu orzekającego. Sądy administracyjne wielokrotnie próbowały rozstrzygać wątpliwości:

►Czy konieczne jest uzasadnienie decyzji o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę? W ocenie sądów administracyjnych decyzje uznaniowe, bardziej niż decyzje np. związane (czyli takie, w których organ ma bezwzględny obowiązek wydania decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych przez prawo), wymagają od organu szczegółowego, wręcz precyzyjnego uzasadnienia w oparciu o zindywidualizowane przesłanki. „Uzasadnienie takiej decyzji wymaga jasnego argumentowania, które powinno odzwierciedlać ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania. Wyjaśniać nie tylko zastosowane przepisy prawa, ale i wyczerpująco uzasadniać okoliczności, które przemawiają za przyjęciem, że zaistniały przesłanki dające podstawy do wniesienia sprzeciwu” (tak: wyrok NSA z 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 767/21).

W ramach uznania administracyjnego to organ ocenia, czy w konkretnym przypadku zasadnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy przeprowadzenie zamierzonej inwestycji winno być objęte baczniejszą kontrolą (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 975/12). W innym wyroku WSA wskazał, że organ nie ma obowiązku wykazania już na etapie wnoszenia decyzji o sprzeciwie, że zamierzone roboty budowlane spowodują zagrożenie dóbr wymienionych w art. 30 ust. 7 p.b. Zadaniem organu jest jednak wskazanie przyczyn dojścia przez niego do wniosku, że roboty te mogą spowodować takie zagrożenie. Chodzi więc o stan potencjalnego zagrożenia, któremu organ, mając na uwadze roboty budowlane objęte zgłoszeniem, ma obowiązek zapobiec (wyrok WSA w Warszawie z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1642/19).

►Czy w sytuacji, gdy organ nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, powinien wydać jedną czy dwie decyzje?

Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 16 lipca 2020 r. (sygn. akt II OSK 850/20) decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. zawiera de facto dwa rozstrzygnięcia, tj. zakres przedmiotowy wniesionego sprzeciwu, jak i obowiązek uzyskania w stosunku do określonej budowy lub robót budowlanych pozwolenia na budowę. Organ wnosi sprzeciw (jedno rozstrzygnięcie) i nakłada związany z nim obowiązek wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie pozwolenia na budowę w stosunku do robót budowlanych, które miały być realizowane na podstawie zgłoszenia (drugie rozstrzygnięcie).

►W jakich przypadkach można zobowiązać do uzyskania pozwolenia na budowę?

Wniesienie sprzeciwu i nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 30 ust. 7 p.b. może dotyczyć tylko takiej budowy lub takich robót budowlanych, które są objęte obowiązkiem zgłoszenia z mocy prawa. W trybie art. 30 ust. 7 p.b. organ nie może nałożyć obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, na których realizację pozwolenie na budowę jest wymagane zgodnie z art. 28 p.b., a jedynie z sytuacji, gdy dla wykonania budowy lub robót budowlanych wymagane jest ich zgłoszenie (art. 29 i art. 30 p.b.). Nie można zatem w takiej sytuacji nałożyć takiego obowiązku, jeżeli z mocy prawa budowa lub wykonanie określonych robót budowlanych wymagają pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Lublinie z 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 49/24).

Tak. Jak podkreśla się w orzecznictwie decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 p.b. obliguje inwestora do wszczęcia postępowania o wydanie pozwolenia na realizację zamierzenia budowlanego, które wcześniej chciał realizować na podstawie zgłoszenia. Jednak to, czy inwestor wystąpi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, zgodnie z nałożonym na niego obowiązkiem, będzie zależało wyłącznie od jego woli (tak: wyrok WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 197/20).

Odwołanie od decyzji o wniesieniu sprzeciwu

Od decyzji o wniesieniu sprzeciwu przysługuje prawo do złożenia odwołania do organu wyższego stopnia (w przypadku wydania decyzji przez starostę albo prezydenta miasta na prawach powiatu – do wojewody, a gdy decyzję wydał wojewoda do głównego inspektora nadzoru budowlanego).

► Termin. Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 127 par. 1 i 2 w zw. z art. 129 par. 1 i 2 k.p.a.).

► Ścieżka odwoławcza. Po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym można złożyć skargę albo sprzeciw do sądu administracyjnego (art. 50 i n. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

► Uprawnienia organu odwoławczego. Postępowanie w sprawie wniesionego sprzeciwu jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W myśl zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy ma kompetencje nie tylko kontrolne, ale i merytoryczne. Zobowiązany jest zatem rozpatrzyć sprawę ponownie w oparciu o kompletny materiał dowodowy, nie będąc związanym oceną prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji (wyrok WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 502/15). Organ odwoławczy nie może jednak zastosować art. 138 par. 2 k.p.a., to jest uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. Nie może też, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja do wniesienia sprzeciwu wygasła (wyrok WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1009/24). Jak wyjaśnił WSA w Kielcach w wyroku z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 146/23, uchylenie decyzji i orzeczenie o wniesieniu sprzeciwu przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. z przekroczeniem terminu do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., stanowi naruszenie prawa materialnego. Po tym terminie organ odwoławczy nie może wydać decyzji reformatoryjnej (a tym bardziej decyzji kasacyjnej), gdyż jest pozbawiony kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Jest to jeden z przypadków, gdy organ odwoławczy jest ograniczony w możliwościach podejmowania rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a.

Zgłoszenie budowy domu do 70 mkw.

Procedura zgłoszenia budowy domów do 70 mkw. jest odmienna od znanego od wielu lat zgłoszenia budowy, w którym organ może dokonywać czynności weryfikacyjnych i wnieść sprzeciw w drodze decyzji.

Od 3 stycznia 2022 r. budowa domu do 70 mkw. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, a wyłącznie zgłoszenia. Z założenia ma być on niewielki i o prostej konstrukcji, choć dopuszcza się wykonanie dwóch kondygnacji. W opinii ustawodawcy ma to służyć zachowaniu względów bezpieczeństwa przy jego budowie, gdyż nie ma obowiązku ustanowienia kierownika budowy i prowadzenia dziennika budowy.

Ryzyko po stronie inwestora

Dodatkowymi wymogami do zgłoszenia budowy domu do 70 mkw. jest przedłożenie oświadczeń inwestora:

• że planowana budowa jest prowadzona w celu zaspokojenia własnych potrzeb mieszkaniowych (złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia);
• o przyjęciu odpowiedzialności za kierowanie budową w przypadku nieustanowienia kierownika budowy;
• o kompletności dokumentacji dołączonej do zgłoszenia.

Warto zwrócić uwagę na szczególną sytuację, w jakiej znajduje się inwestor:

► W związku z tym, że nie ma obowiązku ustanowienia kierownika budowy i prowadzenia dziennika budowy, to przejęcie odpowiedzialności za kierowanie budową przez inwestora stanowi dla niego duże ryzyko, albowiem w sytuacji np. wypadku na budowie lub katastrofy budowlanej może on ponieść wszelkie konsekwencje przewidziane przez prawo.

► Nie wiadomo, jak przeciętny inwestor ma stwierdzić, że dokumentacja dołączona do zgłoszenia (np. projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego) jest kompletna i złożyć w tym zakresie ww. oświadczenie.

► Należy pamiętać, że budowa domu do 70 mkw. musi spełniać warunki określone w przepisach techniczno-budowlanych, w tym wynikające m.in. z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trzeba także uwzględnić szereg regulacji ograniczających możliwość zabudowy, a wynikających np. z u.o.p., ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy Prawo wodne i wielu innych regulacji.

► Obowiązują także ograniczenia co do możliwości zmiany przeznaczenia i zabudowy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III oraz gruntów leśnych wynikające z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

► Konieczne jest uprzednie uzyskanie na specjalnych zasadach decyzji o warunkach zabudowy albo zachowanie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Inaczej mówiąc: jeśli na danym terenie nie jest możliwa zgodnie z prawem budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego – to niemożliwa będzie także realizacja domu do 70 mkw.

Jakie uprawnienia ma organ

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma obowiązku sprawdzenia zgłoszenia budowy domu do 70 mkw. w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 p.b. (opisanym powyżej w kroku drugim na s. C5), a więc m.in. pod kątem: zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i dołączenia wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; posiadania przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualności zaświadczeń potwierdzających wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zob. także informacje zawarte na stronie C4 w rodziale o załącznikach).

Słusznie zatem wskazuje się, że ta procedura (zgłoszenia budowy domów do 70 mkw.) ma niewiele wspólnego ze znanym od wielu lat zgłoszeniem budowy, w którym organ może dokonywać czynności weryfikacyjnych i wnieść sprzeciw w drodze decyzji. Mamy do czynienia z instytucją wykraczającą poza formę rozstrzygania sprawy przewidzianą w k.p.a., brak jest bowiem w tym przypadku tzw. milczącej zgody organu, jaka jest przewidziana dla typowego zgłoszenia budowy.

Bez prawa do wniesienia sprzeciwu

Takie uregulowanie procedury zgłoszenia budowy domu do 70 mkw. stawia organ administracji architektoniczno-budowlanej w zupełnie nietypowej pozycji procesowej. Z jednej strony jest bowiem adresatem zgłoszenia dokonanego przez inwestora (brak tej czynności uniemożliwia rozpoczęcie budowy), z drugiej pozbawiony został nie tylko kompetencji do przekierowania zgłoszenia na tryb zwykłego postępowania administracyjnego (poprzez wniesienie sprzeciwu), ale również pozbawiony został w istocie kompetencji do merytorycznej weryfikacji zgłoszenia oraz związanej z tym możliwości wyegzekwowania od inwestora uzupełnienia nieprawidłowości zgłoszenia.

Poinformowanie zgłaszającego

W praktyce rozstrzygania konkretnych spraw obejmujących zgłoszenia budowy domów do 70 mkw. dochodzić może do formalnych nieprawidłowości. W przypadkach takich organ staje przed istotnym dylematem, w jaki sposób zareagować na zaistniały stan rzeczy.

W piśmiennictwie wskazuje się (m.in. T. Gawroński w: „Porównanie typowego trybu zgłoszenia do zgłoszenia wynikającego z uproszczonej procedury budowy małych domów”, LEX 2022), że „w sytuacji wadliwości dokonanego zgłoszenia lub braku kompletności, organ jest władny poinformować o tym zgłaszającego”. Odpowiednie stosowanie art. 64 par. 2 k.p.a. (jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania) do uzupełnienia wniosku powinno odbywać się rozważnie i raczej nie wykraczać poza braki, które w istocie uniemożliwiają zgłoszeniu nadanie jakiegokolwiek biegu i pozbawiają go mocy nawet zwykłego oświadczenia woli (np. brak podpisu inwestora lub pełnomocnictwa).

Jeżeli kierowane do organu zgłoszenie budowy domu do 70 mkw. nie zawiera wymaganych prawem załączników oraz brak jest istotnych informacji co do treści zgłoszenia, najwłaściwszym rozwiązaniem wydaje się wystosowanie względem inwestora zwykłego zawiadomienia o brakach zgłoszenia (bez zastosowania trybu i rygoru pozostawienia podania bez rozpoznania określonego w art. 64 par. 2 k.p.a.) z jednoczesnym poinformowaniem, że ewentualne prowadzenie budowy na podstawie nieprawidłowego zgłoszenia spowoduje wszczęcie odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego.

Brak wstępnej kontroli nad realizacją domu do 70 mkw. nie oznacza jednak, że organ nadzoru budowlanego (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego) nie może sprawdzić zgodności robót budowlanych wykonanych na podstawie opisywanego zgłoszenia z przepisami prawa budowlanego i techniczno-budowlanymi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości może wszcząć postępowanie legalizacyjne lub naprawcze.

Zgodnie ze stanowiskiem zawartym na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego dotyczącej budowy domu do 70 mkw. (https://www.gunb.gov.pl/strona/dom-do-70-mkw.) w przypadku, gdy powierzchnia zabudowy projektowanego budynku przekracza 70 mkw. lub, gdy obszar oddziaływania projektowanego obiektu wykracza poza działkę lub działki, na których obiekt został zaprojektowany, nie mamy do czynienia ze zgłoszeniem budowy domu do 70 mkw. Organ administracji architektoniczno-budowlanej podejmuje stosowne działania, jakie są podejmowane przy innych zgłoszeniach budowy, w tym może wnieść sprzeciw.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej w przypadku zgłoszenia budowy domu do 70 mkw. nie może nało ażyć w drodze decyzji (sprzeciwu) obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia w wypadkach wskazanych w art. 30 ust. 7 p.b. (zob. informacje zawarte powyżej).