Organ drugiej instancji musi jednocześnie rozpoznać wszystkie odwołania złożone w tej samej sprawie

Jak ma postąpić organ odwoławczy w sytuacji, gdy wpłynęły do niego odwołania od kilku stron postępowania? I co musi zrobić, gdy się zorientuje, że wydał decyzję, nie uwzględniając jednego z nich? Na te pytania odpowiedziało w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu

Chociaż przepisy nie mówią tego wprost, to organ drugiej instancji ma obowiązek jednoczesnego rozpoznania wszystkich odwołań złożonych w sprawie. Natomiast gdyby odwołania nie zostały rozpoznane jednocześnie albo którekolwiek odwołanie zostało pominięte, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcie odwoławcze jest obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). A to z kolei powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego i to w trybie nadzwyczajnym. Organ odwoławczy działa w takiej sytuacji z urzędu i dokonuje kontroli własnej decyzji – do takich konkluzji doszło SKO w Poznaniu (decyzja z 2 marca 2025 r. w sprawie o sygnaturze SKO.GP.4000.879.2.024).

Błąd SKO...

Sprawa, która trafiła do SKO, dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Od decyzji organu I instancji odwołania złożyły dwie strony postępowania: podmiot A i podmiot B. Przy czym odwołanie podmiotu B trafiło do SKO kilka tygodni później, co wynikało m.in. z procedowania jego wniosku o uzupełnienie decyzji przez organ pierwszej instancji (akta sprawy trafiły bowiem z pierwszym odwołaniem do SKO, a organ I instancji rozstrzygał w oparciu o kopię akt). W efekcie doszło do sytuacji, że gdy SKO rozpatrywało pierwsze odwołanie, a nie wiedziało jeszcze o drugim. Organ odwoławczy pominął przy tym istotną dla sprawy okoliczność, że podmiot B miał jeszcze otwarty termin do złożenia odwołania (co wynikało chociażby z faktu złożenia w sprawie wniosku o uzupełnienie decyzji).

Wynikiem rozpoznania przez SKO pierwszego odwołania było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

...i szybka reakcja

SKO szybko zreflektowało się, że procedura odwoławcza nie była prawidłowa. Zauważyło to zaraz po przekazaniu odwołania złożonego przez podmiot B. Problem w tym, że w tym czasie w obrocie prawnym znajdowała się już jej decyzja, na mocy której skarżona przez podmiot B decyzja została już uchylona.

Reakcją SKO było wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności własnej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji własnej SKO przywołało dość bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczących problemu niejednoczesnego rozstrzygania o środkach zaskarżenia.

Stwierdzenie nieważności

Opierając się na stanowiskach sądów administracyjnych, SKO w przywołanej na początku sprawie uznało, że wydana decyzja, rozstrzygająca tylko o jednym odwołaniu, jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. W myśl tego przepisu: „Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa”.

►Kiedy naruszenie prawa jest rażące?

Jak wyjaśnił WSA w Poznaniu w wyroku z 1 lipca 2020 r. (sygn. akt II SA/Po 1050/19): „Ustalenie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., z oczywistych względów ma charakter ocenny. Wymaga ustalenia, czy powołane przez stronę naruszenie prawa było «rażące» (oczywiste, jednoznaczne, widoczne «na pierwszy rzut oka»)'. Nie chodzi tu więc o jakiekolwiek naruszenie prawa, np. w zakresie jego wykładni, lecz o naruszenie oczywiste, niedwuznaczne, nie budzące wątpliwości. Tego wymagania nie spełnia naruszenie przepisu, którego interpretacja budzi wątpliwości i rozbieżności w jego stosowaniu czy rodzi spory w piśmiennictwie' (por. np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 190/12). Jeżeli więc przepis prawa dopuszcza możliwość różnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a.

►Czy naruszenie prawa przy pominięciu jednego z odwołań przez SKO było oczywiste?

SKO uznało, że w omawianej sprawie naruszenie prawa jest oczywiste, a nadto, że bezpośrednio i bezpodstawnie pozbawia podmiot B jego uprawnień.

Zgodnie z art. 127 par. 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 127 par. 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Artykuł 15 k.p.a. stanowi zaś, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań skutkowało naruszeniem tych przepisów, a także art. 104 par. 2 k.p.a. oraz art. 138 par. 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie prawa dotyczy co prawda przepisów o charakterze proceduralnym, ale zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych także takie naruszenie może być ocenione jako odpowiadające przepisowi art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. (np. wyroki NSA z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 847/14, z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1018/17).

Ostatecznie SKO, na podstawie art. 158 par. 1 w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło, że decyzja Kolegium SKO została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem tego rozstrzygnięcia był powrót sprawy do II instancji, w której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania łącznie wszystkich odwołań złożonych w sprawie.

Zasady, które były podstawą decyzji

W postępowaniu administracyjnym podstawą stawianych zarzutów i oceny wadliwości aktów prawnych może być przepis-zasada. Jaka zasada miała w omawianej sprawie kluczowe znaczenie?

Dwuinstancyjność postępowania

Podstawowym przepisem jest m.in. art. 15 k.p.a., wyrażający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta sprowadza się do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 12 lipca 2024 r. (sygn. akt II GSK 2460/23) „Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – w wyniku złożenia odwołania (zażalenia) przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Owo wynikające z zasady dwuinstancyjności dwukrotne rozpatrywanie sprawy rozumiane jest jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego – najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy”. Przenosząc takie rozumienie zasady na grunt rozpatrywanej sprawy, jej naruszenia można upatrywać w dwóch aspektach: gdyby organ odwoławczy wydał więcej niż jedną decyzję odwoławczą, to wówczas sprawa byłaby rozpoznana co najmniej trzykrotnie. Jednocześnie pierwsze jej rozpoznanie przez organ odwoławczy spowodowało brak rzetelnego rozpoznania sprawy w ramach dwuinstancyjności postępowania dla drugiego odwołującego (podmiotu B).

Rozpoznaje się sprawę, nie zarzuty

Ponadto należy mieć na względzie to, że w drugiej instancji dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy – a nie środka zaskarżenia i zarzutów podniesionych w odwołaniu. „Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji”. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, może więc skorygować ewentualne dostrzeżone przez siebie uchybienia – wyjaśnił WSA w Kielcach w wyroku z 23 października 2024 r. (sygn. akt II SA/Ke 469/24). Rozpoznanie takie musi być pełne i bezstronne. ©℗