Fundusz sołecki: pięć błędów, które popełniają gminy w uchwałach o jego wyodrębnieniu

Do 31 marca br. radni muszą zdecydować, czy wyrażają zgodę na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy. Jeśli się spóźnią z uchwałą w tej sprawie choćby o dzień – będzie ona nieważna.

Fundusz sołecki to specjalna, wydzielona pula środków w ramach budżetu gminy, która jest przeznaczana na realizację zadań sołectw. Chodzi o to, by mieszkańcy danego sołectwa mogli decydować, na co zostaną wykorzystane pieniądze.

Decyzja rady gminy: możliwe dwie różne uchwały

Zasady tworzenia i realizacji tego funduszu oraz zasady zwrotu z budżetu państwa części wydatków wykonanych w jego ramach reguluje ustawa z 21 lutego 2004 r. o funduszu sołeckim (dalej: u.f.s.).

Decyzja o utworzeniu funduszu sołeckiego pozostaje w gestii rady gminy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.f.s. „rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu”.

I choć wydzielenie funduszu sołeckiego w budżecie gminy nie jest obowiązkowe, to jednak w sytuacji, gdy dana jednostka decyduje się na ten krok, musi przestrzegać reguł przewidzianych w przepisach tej ustawy. Do tej pory na wyodrębnienie funduszu zdecydowało się 75 proc. gmin, w których są sołectwa.

Na kolejne lata lub kolejny rok, ale termin nieprzekraczalny

Uchwała musi być podjęta do końca marca danego roku, to ma moc wiążącą dopiero w kolejnym roku, względnie w kolejnych latach budżetowych. Nie ma natomiast znaczenia dla tego roku budżetowego, w którym (uchwała) jest podejmowana. I tak w myśl art. 2 ust. 3 i 4 u.f.s.:

• uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu – ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta;
• uchwała o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu – ma zastosowanie wyłącznie do roku budżetowego następującego po roku, w którym została podjęta.

Co istotne, rada gminy jest ściśle ograniczona wspomnianym terminem (31 marca) na podjęcie „decyzji” w sprawie funduszu sołeckiego i nie może „naprawić” uchwały po tej dacie. W myśl art. 2 ust. 2 u.f.s. uchwała podjęta po dniu 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy, jest nieważna. Zatem błąd w tej uchwale może wiele „kosztować” gminę, a nie da się skorygować go w ciągu roku.

Jakie błędy popełniają gminy najczęściej - przegląd orzecznictwa

Niestety, w praktyce gminy dość często robią błędy podejmując uchwały. Skutkiem jest najczęściej unieważnienie takiej uchwały przez regionalną izbę obrachunkową. Dlatego warto zadbać o poprawne opracowanie projektu – zadanie przygotowania projektu ustawa o samorządzie gminnym przypisuje wójtowi gminy.

Wskazujemy zatem, jakie nieprawidłowości były w przeszłości stwierdzane przez regionalne izby obrachunkowe podczas analizy nadzorczej uchwał w sprawie funduszu sołeckiego.

Błąd 1: podjęcie uchwały po 31 marca

Taki błąd wytknęło gminie Gręboszów Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie w uchwale z 5 maja 2022 r. (nr KI.411.65.2022). Kolegium rozpatrywało uchwałę rady gminy z 13 kwietnia 2022 r. w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie gminy Gręboszów środków finansowych stanowiących fundusz sołecki w 2023 r. RIO przypomniała, że w myśl art. 2 ust. 2 u.f.s. uchwała podjęta po 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy, jest nieważna. Uznało, że taką uchwałę trzeba wyeliminować z obrotu prawnego.

Warto podkreślić, że termin 31 marca roku poprzedzającego rok budżetowy to termin prekluzyjny, a więc nieprzekraczalny. To oznacza, że po jego upływie organ stanowiący traci uprawnienia do podjęcia uchwały. Innymi słowy: niezachowanie terminu prekluzyjnego powoduje, że czynność jest nieważna oraz w żadnym wypadku nie ma możliwości przywrócenia tego terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych termin prekluzyjny jest traktowany jako termin o charakterze materialnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2652/17). Z jego upływem następuje zatem wygaśnięcie kompetencji organu stanowiącego do podjęcia uchwały, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego.

• Do 31 marca – rada gminy musi podjąć uchwałę o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu w budżecie gminy w kolejnych latach lub uchwałę o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu w kolejnym roku.
• Do 31 maja – wójt (burmistrz, prezydent miasta) przesyła wniosek do właściwego wojewody o zwrot części wydatków z funduszu sołeckiego dokonanych w danej gminie w roku poprzednim. We wniosku wykazuje wydatki wykonane w poprzednim roku (według stanu na dzień 31 grudnia ubiegłego roku). Wojewoda sprawdza prawidłowość wniosku pod względem rachunkowym oraz formalnym. W przypadku stwierdzenia braków lub błędów wzywa wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do ich usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W przypadku nieusunięcia braków lub błędów w tym terminie wniosek pozostawia bez rozpatrzenia.
• Do 31 lipca – wójt przekazuje sołtysom informacje o wysokości przypadających danemu sołectwu środków w roku kolejnym i przekazuje tę informację wojewodzie.
• Do 31 sierpnia – wojewoda powinien zwrócić na rachunek gminy część wydatków poniesionych przez gminę w ramach funduszu sołeckiego w roku poprzednim.
• Do 30 września – sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek w sprawie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na kolejny rok. ©℗

Błąd 2: wyodrębnianie funduszu tylko na jeden rok

Kolegium RIO w Łodzi w uchwale z 25 kwietnia 2024 r. (nr 14/47/2024) zakwestionowało uchwałę rady gminy Maków z 21 marca 2024 r. (nr LXI/354/24) w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego na 2025 r. RIO ustaliła, że rada gminy nieprawidłowo wyodrębniła fundusz, bowiem dodatkowo ujęła zapis: „Wyraża się zgodę na wyodrębnienie w budżecie gminy (….) na 2025 rok środków stanowiących fundusz sołecki”. W uzasadnieniu RIO wyjaśniła, że rada gminy nie może ograniczyć decyzji tylko do jednego roku budżetowego. W myśl bowiem art. 2 ust. 3 u.f.s. uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu w budżecie gminy ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta. „Rada gminy wprowadzając postanowienie wyrażające zgodę na wyodrębnienie funduszu sołeckiego jedynie w 2025 r. przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z art. 2 ust. 1 u.f.s., a także naruszyła art. 2 ust. 3 tejże ustawy” – stwierdziło kolegium.

Błąd 3: wprowadzanie nadmiarowych postanowień

Nieprawidłowe jest także wprowadzanie w uchwale w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego zastrzeżenia, że akt ten będzie obowiązywał „do czasu podjęcia przez radę gminy uchwały o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie środków”. Tak uznało Kolegium RIO w Warszawie w uchwale z 23 kwietnia 2024 r. (nr 10.223.2024). RIO rozpatrywało uchwałę rady gminy Bulkowo z 26 marca 2024 r. (nr 434/LXVII/24) w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie tej gminy, w której wprowadzono takie właśnie postanowienie.

W ramach argumentacji prawnej RIO przypomniała art. 2 ust. 3 u.f.s., zgodnie z którym uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta. „Rada gminy ograniczając wyodrębnienie środków stanowiących fundusz sołecki tylko do czasu podjęcia uchwały o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego w budżecie gminy na konkretny rok budżetowy, dokonała nieuprawnionej modyfikacji zakresu czasowego obowiązywania uchwały dotyczącej wyodrębnienia funduszu sołeckiego i tym samym istotnie naruszyła art. 2 ust. 3 u.f.s.

RIO powołała się na wyrok NSA z 6 maja 2021 r. (sygn. akt I GSK 219/21), w którym sąd m.in. stwierdził: „Uchwała negatywna podjęta na podstawie art. 2 ust. 4 u.f.s. wywiera ściśle oznaczony, czasowo ograniczony skutek prawny (w odróżnieniu do uchwały pozytywnej – tylko na jeden rok budżetowy), oraz »deroguje« ewentualnie wcześniej podjętą uchwałę pozytywną tylko na okres tego jednego roku budżetowego, którego dotyczy. Tym samym po upływie tego roku budżetowego, dla którego została ważnie i skutecznie podjęta uchwała o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu, znajdzie zastosowanie dla kolejnego roku budżetowego wcześniej podjęta uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie tego funduszu i to bez potrzeby ponownego podejmowania takiej pozytywnej uchwały (chyba, że na ten kolejny rok budżetowy rada gminy podejmie z kolei wyraźną, nową uchwałę o niewyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu”.

RIO dodała, że orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że modyfikacja regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niezgodna z zasadami legislacji (por. wyrok NSA w Warszawie z 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 518/11).

Błąd 4: publikacja uchwały w dzienniku urzędowym województwa

Uchwała rady gminy w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym – tak uznało Kolegium RIO w Poznaniu w uchwale z 23 marca 2020 r. (nr 7/381/2020). Kolegium badało uchwałę rady gminy Skulsk z 24 lutego 2020 r. (nr XVI/153/2020) w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie gminy. RIO ustaliła, że rada gminy ujęła w niej następujące postanowienie: „uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego”.

RIO wyjaśniła, że uchwała określająca szczegółowe wymogi dotyczące funduszu sołeckiego jest adresowana do organów pomocniczych, jakimi są sołectwa. Zatem jest wydawana w relacji wewnętrznego podporządkowania: organ uchwałodawczy (rada gminy) – organ pomocniczy (sołectwa). „Wymogi w niej określone są wytycznymi skierowanymi przez radę gminy wyłącznie do organu pomocniczego” – stwierdziła izba i dodała, że w uchwale nie powinny znaleźć się inne uregulowania niż te dotyczące funduszu sołeckiego, który ma przygotować organ pomocniczy, czyli żadna z norm tej uchwały nie jest adresowana „na zewnątrz” administracji publicznej. RIO dodatkowo wskazała, że uchwała określająca szczegółowe wymogi dotyczące funkcjonowania organu pomocniczego, jakim jest sołectwo, spełnia powyższe cechy, więc jest aktem wewnętrznie obowiązującym. W związku z tym nie podlega ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Niezależnie od powyższego warto dodać, że uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie środków funduszu sołeckiego nie mieści się w katalogu aktów ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym (wynikającym z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), w szczególności nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem nie stanowią o tym zapisy art. 2 ustawy o funduszu sołeckim. „Ani ten, ani inne przepisy szczególne nie nakładają obowiązku ogłaszania badanej uchwały w dzienniku urzędowym. W konsekwencji brak również obowiązku nadawania badanej uchwale 14-dniowego terminu vacatio legis, określonego w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nie ma zatem podstaw do formułowania w uchwale zapisu o treści że – wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa” – podkreśliła RIO w Poznaniu.

Błąd 5: powielanie aktu wyrażającego zgodę w kolejnych latach

Jeśli rada gminy zdecydowała się na wyodrębnienie funduszy sołeckiego, to w kolejnym roku nie może podejmować uchwały o podobnej treści – wynika z uchwały Kolegium RIO w Olsztynie z 28 kwietnia 2023 r. (nr 0102–196/23). Kolegium badało zgodność z prawem uchwały rady gminy Budry z 30 marca 2023 r. (nr LII/334/2023) w sprawie wyodrębnienia funduszu sołeckiego na rok 2024.

RIO zauważyła, że rok wcześniej rada również podjęła uchwałę w tej samej sprawie. Uznała zatem, że rada gminy podejmując kolejną uchwałę w sposób istotny naruszyła art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim i w konsekwencji stwierdziła nieważność uchwały w całości.

W uzasadnieniu RIO przytoczyła treść art. 2 ust. 3 i 4 ustawy, z którego jednoznacznie wynika, że uchwała o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu ma zastosowanie do kolejnych lat budżetowych następujących po roku, w którym została podjęta. Izba podkreśliła, że rada gminy nie może zatem „powielać” uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego. „Uchwała pozytywna w tym zakresie jest jedna, a ewentualne podjęcie uchwały w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu dotyczy tylko ściśle określonego roku budżetowego” – wskazała.

Dodatkowo RIO przypomniała, że zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, do rodzajów naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały bądź zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego (lub jej części) zaliczyć należy naruszenia: przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459). ©℗