Modernizacja oświetlenia: gmina może ją sfinansować, jeśli ma tytuł prawny do lamp

PYTANIE: Regionalna izba obrachunkowa uważa za niezgodną z prawem kilkuletnią umowę zawartą przez gminę z firmą energetyczną. Zdaniem RIO wydatki na modernizację oświetlenia ulicznego (wymianę lamp na energooszczędne) były nielegalne, bo gmina nie dysponowała tytułem prawnym do majątku podmiotu trzeciego. W naszej ocenie było to użyczenie ustne. Czy RIO ma rację?

ODPOWIEDŹ: Tak, stanowisko RIO jest uzasadnione. Ponoszenie przez gminę wydatków na majątku podmiotu trzeciego (w tym przypadku chodzi o majątek firmy energetycznej) jest niezgodne z przepisami – gmina nie może bowiem dowolnie wydatkować środków budżetowych. Aby legalnie sfinansować modernizację lamp, gmina powinna najpierw pozyskać do nich tytuł prawny.

Czy gmina może sfinansować oświetlenie

Jednostki samorządu terytorialnego nie mają swobody w wydatkowaniu środków budżetowych (czyli pieniędzy publicznych). Co do zasady legalność każdego wydatku budżetowego jest rozpatrywana przez organy nadzoru pod kątem tego, czy jest podstawa prawna do jego poniesienia. Wymóg ten wynika z art. 44 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Ponadto, wydatki publiczne powinny być dokonywane:

• 1) w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
• a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
• b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
• 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
• 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Jednocześnie wydatki te muszą wpisywać się w katalog zadań gminy, który zawarto w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z niego, że „zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: (…) zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz”. Co więcej, z art. 18 ust. 1 pkt 3 ustawy – prawo energetyczne (dalej: p.e.) wynika, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, ciepło i paliwa gazowe należy finansowanie oświetlenia znajdujących się na terenie gminy:

• a) ulic,
• b) placów,
• c) dróg gminnych, dróg powiatowych i dróg wojewódzkich,
• d) dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe, przebiegających w granicach terenu zabudowy,
• e) części dróg krajowych, innych niż autostrady i drogi ekspresowe, wymagających odrębnego oświetlenia:
• – przeznaczonych do ruchu pieszych lub rowerów,
• – stanowiących dodatkowe jezdnie obsługujące ruch z terenów przyległych do pasa drogowego drogi krajowej.

Wydatkowanie z budżetu z przeznaczeniem na majątek podmiotów trzecich

Jakkolwiek nie wynika to wprost z przepisów powszechnie obowiązujących, to w ocenie regionalnych izba obrachunkowych wydatkowanie środków budżetowych na majątku podmiotów trzecich musi mieć prawne podstawy, tzn. gmina musi dysponować tytułem prawnym do określonego mienia, na które czyni nakłady.

Tak między innymi stwierdziła Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach w wystąpieniu pokontrolnym z 17 lutego 2025 r. (znak WK.610.37.2024.4). RIO ustaliła, że gmina zawarła umowę z firmą energetyczną na okres 8 lat, a obejmowała ona wymianę oświetlenia ulicznego – niemal 1400 sztuk opraw sodowych na oprawy typu LED. Gmina nie uzyskała jednak tytułu prawnego do punktów świetlnych, bo stanowiły one własność przedsiębiorstwa energetycznego, a w tym kontekście modernizacja zwiększyła wartość obcych środków trwałych.

Izba oceniła, że kontrolowana gmina zawarła umowę wieloletnią, na mocy której refinansowała oraz finansowała modernizację obcych środków trwałych, do których nie posiadała tytułu prawnego. Zdaniem RIO naruszało to m.in. art. 18 ust. 1 pkt 3 oraz art. 3 pkt 22 p.e. oraz art. 44 ust. 2 i 3 u.f.p. Dla przypomnienia, z ww. art. 3 pkt 22 p.e. wynika, że finansowanie oświetlenia oznacza finansowanie kosztów energii elektrycznej pobranej przez punkty świetlne oraz koszty ich budowy i utrzymania. Dodatkowo, w ocenie RIO, doszło do naruszenia innych regulacji prawnych, w tym art. 50 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona.

W ramach wniosku pokontrolnego izba nakazała jednostce, aby zaprzestała finansowania obcych środków trwałych w zakresie budowy i modernizacji punktów świetlnych, bez uzyskania tytułu prawnego do tego majątku.

Kto poniesie odpowiedzialność za wydatki niezgodne z dyscypliną finansów publicznych

Odpowiedzialność za dokonywanie nielegalnego wydatku na majątek podmiotu trzeciego spoczywa na kierowniku jednostki, czyli w przypadku gminy będzie to co do zasady wójt gminy.

Jeśli chodzi o argument o umowie użyczenia zawartej w formie ustnej, to należy wspomnieć, że przepisy kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) nie ustanawiają dla niej obligatoryjnej formy pisemnej. Z art. 710 k.c. wynika, że przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy. Należy jednak podkreślić, że ze względu na przepisy u.f.p. oraz u.s.g., a także specyficzne zasady dokumentowania wydatków wynikające m.in. z ustawy o rachunkowości, brak zawarcia umowy w formie pisemnej w zasadzie czyni niemożliwym wykazanie przez gminę legalności wydatku. Dlatego też argument, że umowę zawarto w formie ustnej nie może usprawiedliwiać dokonywania wydatków na majątek firmy energetycznej. ©℗