Samorządy muszą zaktualizować uchwały w sprawie dotacji oświatowych

Jeśli do tej pory nie dostosowały ich do zmian wynikających z nowej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, to nie powinny dłużej zwlekać. Nieaktualny akt może zaskarżyć na przykład prowadzący niepubliczną szkołę lub przedszkole, a następnie sąd może go uchylić

Od kilku miesięcy obowiązuje ustawa z 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: ustawa o dochodach JST). Przebudowała ona system finansowania zadań jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji JST powinny dokonać przeglądu wszystkich podjętych do tej pory oświatowych uchwał dotacyjnych pod kątem ich dostosowania do aktualnie obowiązujących przepisów. Nie wszystkie to już zrobiły.

Potrzeby zamiast subwencji oświatowej

Przypomnijmy: nowa ustawa o dochodach JST wprowadziła m.in. nową terminologię – ustawodawca odszedł od modelu finansowania w formie części oświatowej subwencji ogólnej, natomiast wprowadził pojęcie potrzeb oświatowych. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk sejmowy nr 622) wynika m.in., że regulacje prawne odnoszące się do wspomnianej potrzeby oświatowej w przeważającej części stanowią powtórzenie dotychczasowych rozwiązań, a punktem wyjścia pozostało założenie, że potrzeby finansowe (podobnie jak wcześniej kwota części oświatowej subwencji ogólnej) są ustalane „w wysokości nie mniejszej niż w roku poprzedzającym rok budżetowy, skorygowane o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany realizacji zadań oświatowych” (art. 26 ustawy o dochodach JST).

Zmiana sposobu finansowania oświaty (a jednocześnie terminologii) ma swoje konsekwencje także dla innych zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym przede wszystkim przez gminy. W szczególności mowa o finansowaniu dotacyjnym, które opiera się o mechanizmy prawne przewidziane w ustawie o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.). Przypomnijmy, że art. 2 pkt 23a tej ustawy wprowadza definicję „przewidzianej kwoty potrzeb oświatowych”, którą należy rozumieć jako „jako przewidzianą kwotę potrzeb oświatowych dla jednostki samorządu terytorialnego, ustaloną na podstawie art. 26 ustawy z 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego”.

Zatem ta zmiana oznacza, że również finansowanie dotacyjne następuje z zastosowaniem potrzeb oświatowych, co zresztą znalazło potwierdzenie w wielu przepisach u.f.z.o., w których to w treści wprost użyto tej nowej terminologii z ustawy o dochodach JST – zmiany nastąpiły m.in. w regulacjach, które dotyczą konkretnych rodzajów placówek oświatowych, otrzymujących wsparcie dotacyjne. Co istotne, wiele z tych przepisów było dotąd w różnym stopniu i zakresie stosowanych w uchwałach na podstawie ogólnej delegacji z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

Ponadto warto też zwrócić uwagę, że pojawił się akt wykonawczy do ustawy o dochodach JST, dotyczący potrzeb oświatowych. Mowa o rozporządzeniu ministra edukacji w sprawie sposobu podziału łącznej kwoty potrzeb oświatowych między jednostki samorządu terytorialnego w roku 2025.

Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mają dwie możliwości aktualizowania uchwał. Mogą:

• dostosować uchwały dotacyjne do nowych zasad finansowania oświatowego, nowelizując je, albo
• podjąć nowe uchwały, które uwzględnią zmiany w przepisach.

Jaki jest termin na aktualizację uchwał?

Przepisy przejściowe nie określają terminu na wprowadzenie zmian dostosowawczych w uchwałach organów stanowiących samorządów. Niewątpliwie należy je zaktualizować możliwie szybko. Jest to o tyle ważne, że ustawa o finansowaniu zadań oświatowych po ostatnich zmianach wielokrotnie odnosi się do potrzeb oświatowych w przepisach poszczególnych podstaw dotacyjnych – w tym m.in. zmieniło się brzmienie:

• art. 17 – wyznaczającego warunki przyznania niesamorządowym przedszkolom dotacji na ucznia i jej wysokość;
• art. 18 – ustalającego zasady wyliczania dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego dla niesamorządowych szkół publicznych;
• art. 19 – określającego warunki przyznania niesamorządowym szkołom publicznym dotacji na ucznia oddziału przedszkolnego; wysokość dotacji;
• art. 20 – dotyczącego dotacji na ucznia w przypadku innych publicznych form wychowania przedszkolnego;
• art. 21 – wyznaczającego warunki przyznania dotacji na ucznia w przypadku niepublicznych form wychowania przedszkolnego.

Ponadto zmieniła się treść przepisów o aktualizacji kwoty dotacji – zmodyfikowany został art. 43, który w ust. 1 w pkt 2 stanowi, że kwota dotacji ulega aktualizacji „w wyniku zmiany przewidzianej kwoty potrzeb oświatowych dla jednostki samorządu terytorialnego”. Co istotne, w myśl ust. 2 tego przepisu aktualizacji kwoty dotacji dokonuje się:

1) w miesiącu roku budżetowego następującym po miesiącu, w którym upłynęło 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej na rok budżetowy,

2) w październiku roku budżetowego – w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 (chodzi o aktualizację podstawowej kwoty dotacji dla dotacji dla przedszkoli, szkół i placówek oraz dla szkół artystycznych);

3) w dowolnym miesiącu roku budżetowego – w przypadku aktualizacji, o której mowa w ust. 1 pkt 4 (chodzi tu o w szczególnie uzasadnione przypadki).

Ważne: Biorąc pod uwagę ustawowy terminarz – pierwsze aktualizacje kwot dotacji organy wykonawcze gmin powinny procedować już w marcu.

Co oczywiste, aby to zrobić w prawidłowy sposób, trzeba opierać się nie tylko na aktualnych przepisach rangi ustawy, ale również na aktualnych regulacjach uchwały dotacyjnej. To kolejny argument, że zmiany dostosowawcze w aktach prawa lokalnego są pilne.

Jakie zmiany trzeba wprowadzić w uchwałach?

To, czy trzeba wprowadzić zmiany i jakie one muszą być – zależy to od treści danej uchwały dotacyjnej. Niewątpliwie jeśli uchwała odwołuje się do nieaktualnego już pojęcia części oświatowej subwencji ogólnej, to wówczas niezbędna będzie zmiana uchwały (poprzez uchwałę organu stanowiącego) albo podjęcie nowej uchwały dotacyjnej, w której treści uwzględnione będzie pojęcie potrzeb oświatowych.

Przykładami postanowień w uchwałach w zakresie dotowania niepublicznych przedszkoli w zakresie uczniów niepełnosprawnych, które wymagają aktualizacji, są m.in. następujące regulacje:

„Na ucznia niepełnosprawnego placówki wychowania przedszkolnego dotacja przysługuje w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta (…)” albo

„Niepubliczne przedszkole oraz niepubliczna inna forma wychowania przedszkolnego, które prowadzi wczesne wspomaganie rozwoju dziecka – niezależnie od podstawowej kwoty dotacji – otrzymuje na każde dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Miejską (….)”.

Właściwa treść powinna odnosić się do aktualnego brzmienia art. 17 ust. 3 u.f.z.o., w myśl której: „Niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym niespełniające warunków, o których mowa w ust. 1, otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy”.

Oczywiście, nie można też wykluczyć, że są i takie uchwały dotacyjne, których z uwagi na uniwersalność zapisów – zmiany nie będą konieczne. Każdy przypadek wymaga odrębnej oceny prawnej.

Jakie mogą być konsekwencje zaniechania zmian w uchwałach?

Trudno to jednoznacznie określić. Warto jednak wspomnieć, że istnieje możliwość zaskarżenia uchwały (aktu prawa miejscowego), który nie jest zgodny z przepisami. W gminie podstawę dla takiego zaskarżenia stanowi art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.). Z treści tego artykułu wynika zaś, że:

► „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego” (ust. 1).

► „Skargę na uchwałę lub zarządzenie (…) można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę” (ust. 3).

Przy czym przepisu nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.

Zaskarżyć uchwałę można bez wzywania do usunięcia naruszenia

Warto pamiętać, że obecnie zaskarżając uchwałę rady gminy nie trzeba już wzywać wcześniej organu do usunięcia naruszenia. „W odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r., zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi” – potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 30 marca 2022 r. (sygn. akt II SA/Gd 453/21).

Ważne: W praktyce istnieje ryzyko, że zaniechania jednostki samorządowej w aktualizacji uchwał dotyczących dotacji oświatowych mogą skutkować zaskarżeniem wadliwych postanowień w tych aktach do sądu administracyjnego.

Przykładowo podmiot prowadzący niepubliczną placówkę oświatową może złożyć skargę na uchwałę rady gminy w sprawie dotowania niepublicznych placówek oświatowych. Sprawa wówczas trafi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który będzie mógł stwierdzić nieważność tych zapisów uchwały dotacyjnej, które nie są zgodne z przepisami powszechnie obowiązującymi. Legitymację tych podmiotów do zaskarżania uchwał dotacyjnych wydanych przez rady gmin potwierdzają sądy [ramka].

Częste błędy

Na co zwrócić uwagę, opracowując uchwałę dotacyjną lub jej nowelizację, aby nie popełnić błędu? Do stosunkowo często pojawiających się naruszeń przy tego typu uchwałach należą:

► Nieodpowiednia podstawa prawna – oświatowa ustawa dotacyjna powinna mieć oparcie w upoważnieniu ustawowym z art. 38 ust. 1 u.f.z.o.

► Modyfikowanie przepisów rangi ustawowej. Na ten aspekt wielokrotnie zwracano uwagę m.in. w orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych. Przykładowo Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu w uchwale z 21 lutego 2018 r. (nr 6/324/2018) stwierdziło: „Organ stanowiący nie może modyfikować przepisów ustawowych. Narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co jest możliwe tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego”.

Warto jednak dodać, że orzecznictwo sądowe w podejściu liberalnym czasami dopuszcza powtarzanie w akcie prawa miejscowego dosłownych zapisów. Na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 marca 2020 r. (sygn. akt III SA/Łd 42/20) wyjaśnił, że: „Dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego”.

Dopuszczalne jest więc powtórzenie w uchwale dotacyjnej nowej regulacji ustawowej, w której pojawia się sformułowanie odnoszące się do „potrzeb oświatowych”, ale pod warunkiem, że jest to wierne odzwierciedlenie przepisu ustawy, bez stosowania modyfikacji własnych. Przykładem takiego przepisu, który może być wprost zacytowany, jest art. 25 ust. 1 u.f.z.o. (który dotyczy dotowania niepublicznych szkół z obowiązkiem szkolnym): „Prowadzone przez osoby prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego oraz osoby fizyczne publiczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, niebędące szkołami specjalnymi, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości stanowiącej iloczyn przewidzianej kwoty potrzeb oświatowych na takiego ucznia dla jednostki samorządu terytorialnego oraz wskaźnika zwiększającego, o którym mowa w art. 14 ust. 1”. ©℗