Wójt nie może przeznaczyć rezerwy ogólnej 
na modernizację drogi

Wójt skorzystał z rezerwy ogólnej (podziałka 758/75818/481) i w drodze zarządzenia w sprawie zmiany budżetu na 2025 r. przekazał środki z niej na zadanie własne związane z modernizacją drogi. Nie wystarczyło bowiem na to środków zaplanowanych na zadania majątkowe (w podziałce 600/60016/605). RIO podważyła to zarządzenie wójta. Czy wójt nie może przeznaczyć rezerwy ogólnej na takie cele?

Nie, zarządzenie wójta gminy było wadliwe. Regionalna Izba Obrachunkowa słusznie je podważyła, gdyż nie można przeznaczyć środków z rezerwy ogólnej na wydatki gminy o charakterze majątkowym (można je przeznaczyć wyłącznie na wydatki o charakterze bieżącym).

Wydatki budżetowe jednostki

Rezerwa ogólna budżetu jednostki samorządu terytorialnego o statusie gminy w nomenklaturze budżetowej należy do kategorii wydatków budżetowych. W art. 212 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) postanowiono, że „uchwała budżetowa określa, w szczególności:

1) łączną kwotę planowanych dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych;

2) łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych;

3) kwotę planowanego deficytu albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze źródłami pokrycia deficytu albo przeznaczenia nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

4) łączną kwotę planowanych przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

5) łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego”.

Z kolei z art. 216 ust. 2 u.f.p. wynika, że „wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na:

1) zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;

2) zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego;

3) zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;

4) zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;

5) pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego;

6) programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3” (chodzi tutaj o środki z UE oraz ze źródeł zagranicznych – przyp. red.).

Podział rezerwy ogólnej i celowych

Co jednak szczególnie istotne – zgodnie z art. 222 ust. 1 u.f.p. w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu. Dodatkowo, w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe:

1) na wydatki, których szczegółowy podział na pozycje klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w okresie opracowywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) na wydatki związane z realizacją programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2;

3) gdy odrębne ustawy tak stanowią.

Znaczenie w ocenie prawnej mają także przepisy kompetencyjne, które określają organ uprawniony do podziału rezerw. W tym zakresie należy odnotować ust. 4 wspomnianego wyżej art. 222 u.f.p., w myśl którego zarząd jednostki samorządu terytorialnego dokonuje podziału rezerw, o których mowa w ust. 1 i 2. W korelacji z tym mechanizmem pozostaje (w przypadku jednostki o statusie – gminy) art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym wójtowi przysługuje wyłączne prawo dysponowania rezerwami budżetu gminy.

Zatem, w świetle przytoczonych wyżej regulacji prawnych, to organ wykonawczy ma kompetencje do rozdysponowania rezerw, w tym rezerwy ogólnej. Nie oznacza to jednak, że może to czynić w dowolny sposób. Podane przepisy są bowiem jedynie przepisami kompetencyjnymi, a do legalnego skorzystania z rezerwy musi być spełniona także przesłanka materialno-prawna, która legalizuje takie przesunięcie środków finansowych w uchwale budżetowej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na szczególny charakter prawny środków w ramach rezerwy ogólnej. Są to środki kwalifikowane jako wydatki bieżące. Świadczy o tym ich klasyfikacja budżetowa pod oznaczeniem klasyfikacyjnym 758/75818/481. Co istotne, paragraf 481 jest zaliczany do wydatków bieżących budżetu, a nie do wydatków majątkowych. Ten układ klasyfikacyjny świadczy o bieżącym charakterze środków rezerwy ogólnej. W konsekwencji wójt gminy nie ma uprawnień do rozdysponowania środków rezerwy ogólnej na wydatki dotyczące przebudowy drogi, które należą do wydatków majątkowych.

RIO potwierdza

Podobnie zbliżoną sytuację oceniło Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie w uchwale z 30 grudnia 2024 r. (nr XXXI/1626/2024). Izba weryfikowała legalność zarządzenia burmistrza w sprawie zmian w budżecie, na mocy którego zmniejszył rezerwę ogólną i zwiększył wydatki majątkowe na cele związane z naprawą drogi gminnej. W ramach uzasadnienia organ nadzoru wskazał m.in. na art. 221 ust. 1 u.f.p. (w myśl którego w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1 proc. i nie wyższej niż 1 proc. wydatków budżetu). Izba podkreśliła ponadto, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia ministra finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów oraz rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych par. 481 zaliczono do grupy wydatków bieżących. Zdaniem RIO z tych względów tworzona przez organ stanowiący rezerwa ogólna jest przeznaczona wyłącznie na wydatki bieżące. W konsekwencji rozdysponowanie rezerwy ogólnej przez burmistrza na wydatki majątkowe pozostawało w sprzeczności z ww. przepisem ustawy o finansach publicznych. Finalnie RIO stwierdziła nieważność zarządzenia burmistrza w sprawie zmian w budżecie miasta. ©℗