Czy prawo chroni radnego przed wypowiedzeniem zmieniającym umowę o pracę

Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest on członkiem – ta zasada jest zapisana w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Czy jednak ta ochrona obejmuje też zmianę warunków pracy lub płacy? Zdania ekspertów są podzielone

W literaturze wskazuje się, że art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) nie mówi wprost o uprzedniej zgodzie rady gminy na wypowiedzenie zmieniające. Na ten temat szeroko wypowiedziała się Anna Wierzbica („Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz”, red. B. Dolnicki, Lex 2021). Jej zdaniem powoływanie się na art. 42 par. 1 Kodeksu pracy (dalej: k.p.), który nakazuje odpowiednie stosowanie do wypowiedzenia warunków pracy i płacy przepisów o wypowiedzeniu umowy o pracę, jest zbyt daleko idące, gdyż w u.s.g. nie ma umocowania do stosowania takiej konstrukcji, podobnie jak w żadnej innej z ustrojowych ustaw samorządowych.

Według autorki wskazane akty prawne w zakresie dotyczącym wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego nie nakazują ani stosowania odpowiednio przepisów kodeksu pracy, ani też nie zawierają odesłania do konkretnej normy kodeksowej. Taki stan rzeczy dowodzi – według Anny Wierzbicy – że wolą ustawodawcy było unormowanie zagadnienia dotyczącego wyrażenia zgody przez organ stanowiący na rozwiązanie stosunku pracy radnego jedynie w omawianych ustawach ustrojowych. Jeśli bowiem ustawodawca ma zamiar stosować odesłania do przepisów innego aktu prawnego, to wyraża go wprost. Dotyczy to także przepisów ustrojowych. Autorka uważa ponadto, że prezentowana argumentacja znajduje potwierdzenie również w przepisach dotyczących zasad techniki prawodawczej, które stanowiąc m.in., że w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła, nie dają legitymacji do tworzenia domniemania, że odesłanie istnieje. W każdym przypadku odesłanie powinno mieć charakter wyraźny, jednoznaczny i wyczerpujący. Reasumując: zdaniem Anny Wierzbicy należy przyjąć – wbrew przeważającej linii orzeczniczej oraz poglądom doktryny – że w aktualnym stanie prawnym, w świetle literalnego brzmienia art. 25 ust. 2 u.s.g., rada gminy nie ma legitymacji do wyrażania zgody na zmianę warunków pracy bądź płacy pracownika– radnego.

Przy zmianie warunków nie działa

– Zgadzam się w pełni z poglądem Anny Wierzbicy, że w aktualnym stanie prawnym, w świetle literalnego brzmienia art. 25 ust. 2 u.s.g., rada gminy nie ma legitymacji w zakresie wyrażania zgody na zmianę warunków pracy bądź płacy pracownika radnego – mówi dr Karolina Rokicka-Murszewska, radca prawny z Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Prawniczka uważa, że nie można stosować odpowiednio art. 42 k.p., ponieważ nie pozwala na to wykładnia systemowa. – Gdyby ustawodawca chciał odesłać do k.p., to zrobił by tak wprost, jak uczynił to w art. 24k ust. 4 u.s.g., co słusznie podnosi Anna Wierzbica – mówi ekspertka.

Jej zdaniem brak możliwości zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. w przypadku wypowiedzenia warunków pracy i płacy należy jednak ocenić zdecydowanie negatywnie. – Nie dziwi mnie powszechnie stosowana interpretacja odmienna niż zaproponowana przez Annę Wierzbicę. Dla ochrony pracownika wskazane byłoby rozszerzenie wprost ochrony, bo skutkiem wypowiedzenia zmieniającego może być rozwiązanie umowy o pracę, jeśli pracownik nie wyrazi zgody na nowe warunki pracy i płacy – tłumaczy mec. Rokicka-Murszewska. I wskazuje, że daje to pracodawcom pole do nadużyć. Jeśli bowiem nie uzyskają zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy, to w kolejnym kroku wręczyć mogą pracownikowi wypowiedzenie zmieniające na niekorzystnych dla niego warunkach, już bez konieczności pytania o zgodę rady gminy.

Stanowisko krytyczne

Stanowisko Anny Wierzbicy krytycznie ocenia Lilia Czepli-Niewiadomska, radca prawny w kancelarii Mackiewicz Radcowie Prawni. Jej zdaniem opinia A. Wierzbicy stoi w opozycji do wykładni celowościowej art. 25 ust. 2 u.s.g., który ma na celu ochronę stosunku pracy. – Szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego obejmuje także tych, którym pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy, ponieważ wypowiedzenie zmieniające (art. 42 k.p.) może zawsze prowadzić do definitywnego rozwiązania umownego stosunku pracy. W związku z tym wyłączenie regulacji z art. 25 ust. 2 u.s.g. w zastosowaniu do zmiany warunków pracy lub płacy prowadziłoby do iluzoryczności tej regulacji. Gdyby bowiem organ stanowiący nie wyraził zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, pracodawca mógłby w sposób rażąco niekorzystny dla radnego zmienić jego dotychczasowe warunki pracy bądź płacy, zmuszając go np. do złożenia wypowiedzenia stosunku pracy (por. wyrok WSA w Krakowie z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 726/21).

Lilia Czepli-Niewiadomska krytykuje też pogląd, że stosowanie przepisów k.p. w tym art. 42 par. 1 k.p. jest zbyt daleko idące. – U.s.g. z oczywistych względów nie stanowi kompleksowej regulacji w zakresie prawa pracy w odniesieniu do radnych, a jest swoistym lex specialis w stosunku do kodeksu pracy, w związku z czym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy k.p. – uważa Lilia Czepli -Niewiadomska.

I dodaje, że błędne jest wobec tego twierdzenie, że akty prawne w zakresie dotyczącym wyrażania zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego nie nakazują stosować odpowiednio przepisów k.p. Prawniczka uważa, że zastosowanie art. 25 ust. 2 u.s.g. w połączeniu z art. 42 par. 1 k.p. pozwala na uzupełnienie regulacji (która nie odnosi się do wypowiedzenia warunków pracy i płacy, nie reguluje więc danej kwestii odmiennie od k.p., przy jednoczesnym braku przepisu uniemożliwiającego zastosowanie art. 42 par. 1 k.p.) i zapewnienie szczególnej ochrony prawnej radnego przed rozwiązaniem stosunku pracy. Lilia Czepli-Niewiadomska twierdzi, że nie ma także potrzeby każdorazowego odsyłania „do konkretnej normy kodeksowej” jak oczekuje tego A. Wierzbica. Do radnych stosuje się także inne przepisy k.p., do których nie ma żadnych odesłań wprost. Zgodnie bowiem z art. 5 k.p. jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt II PK 286/16) nie jest natomiast problematyczna sytuacja, gdy przepisy szczególne nie odnoszą się do danej kwestii. Wówczas sięgnięcie po rozwiązania zawarte w k.p. jest w pełni uprawnione.

W ocenie sądów administracyjnych

W orzecznictwie przeważa pogląd, że wymagana jest zgoda rady na tzw. wypowiedzenie zmieniające, tj. niekorzystną dla pracownika, jednostronną zmianę warunków pracy lub płacy. I tak np.:

► Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 marca 2023 r. (sygn. akt III OSK 2148/21) wskazał jednoznacznie, że zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g. rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady, której jest członkiem. NSA stwierdził, że powołany przepis dotyczy także zmiany warunków pracy z radnym.

► WSA w Warszawie w wyroku z 12 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 2232/16) stwierdził, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana w art. 25 ust. 2 u.s.g. obejmuje także tych radnych, którym pracodawca zamierza wypowiedzieć warunki pracy i płacy.

► WSA w Rzeszowie w wyroku z 23 marca 2017 r. (sygn. akt II SA/Rz 1405) orzekł, że ochrona z art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ogranicza się do zakazu rozwiązania (w drodze wypowiedzenia lub niezwłocznie) stosunku pracy z radnym bez zgody rady gminy. Prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że zakaz (względny) obejmuje też wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy. Zatem ochrona trwałości stosunku pracy radnego aktualizuje się w przypadku każdego działania pracodawcy, którego skutkiem może być ustanie stosunku pracy. Według rzeszowskiego WSA wniosek taki wynika z art. 42 par. 1 k.p., w myśl którego do wypowiedzenia zmieniającego stosuje się odpowiednio przepisy o wypowiedzeniu definitywnym.

Sąd Najwyższy: zgoda konieczna

Na temat zastosowania art. 25 ust. 2 u.s.g. do wypowiedzenia zmieniającego wielokrotnie wypowiadał się Sąd Najwyższy. W wyroku z 23 lutego 2006 r. (sygn. akt III BP 4/05) SN stwierdził, że wynikający z art. 25 ust. 2 u.s.g. zakaz rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy z radnym bez uprzedniej zgody rady gminy, której członkiem jest ten pracownik, obejmuje również zakaz wypowiedzenia warunków pracy i płacy pracownikowi będącemu radnym bez zgody właściwej rady. Pogląd ten został podtrzymany przez SN w wyroku z 17 września 2007 r. (sygn. akt III PK 36/07) w którym podał, że zarówno cel przepisu ochronnego, jak i jednoznaczna treść art. 42 par. 1 k.p. przemawiają za uznaniem, że w myśl art. 25 ust. 2 u.s.g. zgoda rady gminy wymagana jest także na dokonanie pracownikowi będącemu radnym wypowiedzenia zmieniającego. Wypowiedzenie zmieniające może również doprowadzić do rozwiązania stosunku pracy.

SN podkreślił, że zgoda rady gminy nie jest konieczna tylko wtedy, gdy radny-pracownik dobrowolnie (np. w drodze porozumienia z pracodawcą) przyjmuje nowe, mniej korzystne warunki pracy lub płacy. Gdy istnieje choćby tylko potencjalna możliwość, że pracownik będący radnym nie zaakceptuje zmienionych warunków zatrudnienia lub wynagrodzenia, pracodawca powinien przed dokonaniem wypowiedzenia zmieniającego uzyskać na to zgodę odpowiedniej rady. SN podał, że zakaz rozwiązania stosunku pracy z radnym byłby iluzoryczny, gdyby dopuszczalne było wypowiedzenie zmieniające warunki płacy lub pracy. Łatwo sobie wyobrazić sytuację, w której pracodawca, dla obejścia zakazu, wypowiadając warunki pracy i płacy, proponuje takie nowe warunki, które są dla pracownika nie do zaakceptowania, w następstwie czego dochodzi do rozwiązania stosunku pracy wobec ich nieprzyjęcia.

Formy nawiązania stosunku pracy

Radny jest chroniony przed rozwiązaniem stosunku pracy z przyczyn zawinionych i niezawinionych. Wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady odnosi się do rozwiązania każdego stosunku pracy, a więc nie tylko stosunku, który powstał na podstawie umowy o pracę, ale również na podstawie mianowania, wyboru, powołania czy spółdzielczej umowy o pracę (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 22/08). Ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana przez u.s.g. obejmuje więc wszystkie przewidziane przepisami prawa pracy formy nawiązania stosunku pracy. Ochrona ta nie dotyczy przy tym takich podstaw zatrudniania jak umowy cywilnoprawne. Obowiązek uzyskania przez pracodawcę zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym chroni radnego tak długo, jak pełni on mandat i jest członkiem rady (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SAB/Gd 4/10). Utrata mandatu pozbawia byłego już radnego przedmiotowej ochrony. Wybór na kolejną kadencję nie zmienia sytuacji pracowniczej radnego, zaś wybór do rady innej gminy zmienia jedynie podmiot uprawniony do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Warto wiedzieć, że ochrona przewidziana w art. 25 ust. 2 u.s.g. obejmuje okres trwania stosunku pracy również po jego wypowiedzeniu złożonym przez pracodawcę w czasie, gdy pracownik nie pełnił jeszcze funkcji radnego, jeśli okres wypowiedzenia nie upłynął do czasu rozpoczęcia pełnienia mandatu radnego. „Rada gminy zachowuje kompetencję w dziedzinie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, jeżeli wypowiedzenie umowy o pracę nastąpiło wcześniej niż złożenie ślubowania przez radnego, ale okres wypowiedzenia jeszcze nie upłynął, to bowiem skutek rozwiązania, a nie sama czynność rozwiązująca wymaga wyrażenia zgody przez radę (por. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03)”. ©℗

opinia eksperta

W razie zwolnień grupowych gwarancja trwałości stosunku pracy wyłączona

Ochrona radnych przed zwolnieniem jest wyłączona w przypadku rozwiązania stosunku pracy na podstawie art. 5 ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (dalej: u.s.z.r.). Pogląd ten potwierdza m.in. wyrok Sądu Najwyższego z 4 listopada 2010 r. (sygn. akt II PK 111/10, OSNP 2012/3– 4/32). SN stwierdził, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego uregulowana w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) została wyłączona tylko w razie rozwiązania z radnym stosunku pracy w ramach zwolnień grupowych z przyczyn określonych w art. 5 u.s.z.r. Również w wyroku Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2002 r. (sygn. akt I PKN 802/00) wydanym na tle poprzedniego stanu prawnego, ale zachowującym aktualność, stwierdzono, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego przewidziana w art. 25 ust. 2 u.s.g. nie ma zastosowania w razie rozwiązania stosunku pracy w ramach grupowych zwolnień. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wyjątkiem tym nie są objęte zwolnienia indywidualne w ramach art. 10 u.s.z.r. Oznacza to, że aby zgodnie z prawem powszechnie obowiązującym wypowiedzieć pracownikowi umowę o pracę, konieczne jest wystąpienie przez pracodawcę radnego do rady gminy o wyrażenie zgody w trybie art. 25 ust. 2 u.s.g. na rozwiązanie umowy o pracę oraz uzyskanie tej zgody. ©℗