Czy zaniechanie działalności rolniczej na nieruchomości powoduje jej wyłączenie z produkcji rolnej?

Rolnik przestał prowadzić działalność rolniczą na gruncie rolnym. Zwrócił się do starostwa z pytaniem, czy w takiej sytuacji musi go wyłączyć z produkcji rolnej. Czy jest podstawa, by starosta wydał taką decyzję?

Nie, samo zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej na danej nieruchomości nie daje podstawy do wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

Ochrona prawna

Grunty rolne są objęte ochroną prawną. Jak się podkreśla w piśmiennictwie, ta ochrona ma za zadanie zagwarantować taki układ stosunków społecznych, który zapobiegałby szkodliwym lub niepożądanym zmianom (por. J. Ciechanowicz-McLean, K. Wysokińska, „Prawna ochrona gruntów rolnych i leśnych w Polsce” [w:] „Administracja a środowisko”, red. A. Barczak, P. Korzeniowski, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, 2018). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.) ochrona gruntów rolnych polega na:

• ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne,
• zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi,
• rekultywacji i zagospodarowywaniu gruntów na cele rolnicze,
• zachowywaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych,
• ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Ochrona przejawia się nie tylko w zasadach przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolne, lecz także w zasadach obrotu ziemią rolną, które wynikają z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, w tym przysługującym Krajowemu Ośrodkowi Wsparcia Rolnictwa prawie pierwokupu czy prawie nabycia nieruchomości za zapłatą ustalonej ceny.

Skutki zaniechania

Na podstawie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2–10 (czyli gruntów rolnych innych niż użytki rolne), oraz gruntów leśnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Natomiast w myśl art. 4 pkt 11 zd. 1 u.o.g.r.l. przez wyłączenie gruntu z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Z powyższego można wywieść twierdzenie, że zaniechanie prowadzenia na gruncie działalności rolniczej bez rozpoczęcia innego niż rolne użytkowania nie sprawia, że ten grunt traci charakter rolny. Takie działanie zazwyczaj skutkuje brakiem czynności agrotechnicznych przyczyniających się do poprawy właściwości produkcyjnych gruntu, w następstwie czego taki grunt rolny zyskuje miano ugoru lub odłogu. Taka interpretacja znajduje potwierdzenie z stanowisku doktryny: „Zaniechanie określonego użytkowania działki uzasadnia zatem jej zaliczenie do gruntów ornych stanowiących ugory i odłogi” (K. Leśkiewicz, „Z prawnej problematyki aktualizacji ewidencji gruntów i budynków”, Przegląd Prawa Rolnego, 2016, nr 2 (19), Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu).

Także orzecznictwo jest zgodne i stwierdza, że gruntami ornymi są nie tylko grunty faktycznie poddane stałej uprawie mającej na celu produkcję ziemiopłodów lub grunty nadające się do uprawy, zajęte pod określonego rodzaju plantacje. Należą do nich także ugory i odłogi, przez które należy rozumieć „użytki nie odpowiadające parametrom innych (…) użytków gruntowych” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 569/06).

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lipca 2021 r. (sygn. akt I OSK 34/21) podkreślił, że o rolniczym charakterze gruntu przesądza tylko jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób obecnego wykorzystywania. Dlatego do nieruchomości rolnych należą także odłogi i ugory, które potencjalnie mogą być wykorzystywane rolniczo. „Kryterium wyodrębniającym (cechą wyróżniającą) nieruchomość rolną jest zatem możliwy sposób jej wykorzystania. Nie jest konieczne rzeczywiste prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej lub ogrodniczej, sadowniczej czy rybnej. Dla zakwalifikowania nieruchomości rolnej wystarczy możliwość takiego wykorzystania”.

Takie stanowisko jest również przyjmowane w doktrynie: „rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań (np. zabudowy) sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów” (D. Felcenloben, „Ewidencja gruntów i budynków. Zagadnienia materialne i procesowe”, Wolters Kluwer Polska, 2022, Lex).

Na mocy decyzji

Samo włączenie gruntu z produkcji rolnej ma charakter faktyczny i zasadniczo powinno zostać dokonane po uzyskaniu stosownej decyzji pozwalającej na takie wyłączenie. Niemniej jednak do niezgodnego z prawem wyłączenia dochodzi już w chwili nierolniczego wykorzystania gruntu rolnego. Potwierdzeniem tej tezy jest art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym „w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności”, a przede wszystkim art. 12 ust. 1, na podstawie którego osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Taki obowiązek powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Jak przy tym słusznie zauważył wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 13 września 2022 r. (WNP–I.4131.211.2022.R), „dzień rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów będzie więc dniem faktycznego wyłączenia gruntów – odpowiednio – z produkcji rolniczej bądź leśnej. Określenie wyłączenia jako faktyczne służy podkreśleniu, iż chodzi o rzeczywiste, nie zaś jedynie dokumentowe (sama decyzja zezwalająca na wyłączenie) rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntu. Skoro zatem wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną, oznaczającą rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, to warunek ten nie jest spełniony przez samo zaniechanie prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej bądź leśnej, a jego realizacja polega na podjęciu działań jedynie sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Stosownie do dyspozycji art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. wyłączenie gruntów z produkcji może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie”.

Faktyczna zmiana użytkowania

Z interpretacji art. 11 ust. 1 i art. 4 pkt 11 zd. 1 u.o.g.r.l. wynika, że wyłączeniu z produkcji rolniczej podlegają grunty rolne, dla których rozpoczęto inne niż rolnicze użytkowanie. Rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów nie polega na zaniechaniu prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, lecz na podjęciu na nieruchomości działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów. WSA w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2020 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1174/20) uznał, że taką czynnością może być np. postawienie na gruncie obiektów w celu prowadzenia w nich działalności gospodarczej czy uzbrojenie gruntu z myślą o późniejszej budowie niezwiązanej z produkcją rolną. Samo „wyłączenie” nie ma charakteru normatywnego w tym znaczeniu, że o tej okoliczności nie rozstrzyga decyzja administracyjna ani sama ustawa, lecz wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną i oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. WSA w Gdańsku w wyroku z 17 kwietnia 2024 r. (sygn. akt II SA/Gd 999/23) stwierdził, że ten warunek nie zostaje spełniony przez samo zaniechanie prowadzenia na nieruchomości działalności rolniczej, a jego realizacja polega na podjęciu działań sprowadzających się do rozpoczęcia innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Podsumowanie: z przepisów i orzecznictwa można wysnuć wniosek, że samo zaprzestanie prowadzenia działalności rolnej na gruncie oznaczonym w katastrze jako grunt rolny nie skutkuje wyłączeniem tego gruntu z produkcji rolnej na zasadach, o których mowa w u.o.g.r.l., a w związku z tym nie zachodzi konieczność wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. ©℗