Dlaczego rada powiatu musi wyrazić odrębną zgodę na bonifikatę od każdej nieruchomości? [Poradnia samorządowa]

Opisane regulacje uchwały nie są prawidłowe, gdyż rada powiatu przekroczyła swoje kompetencje. Możliwość udzielania bonifikat od opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomością reguluje art. 84 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłat rocznych ustalonych zgodnie z art. 83 ust. 2 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest oddana:

• na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych;
• jednostkom organizacyjnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową;
• na siedziby organów administracji publicznej i sądów oraz prokuratur;
• na siedziby aresztów śledczych, zakładów karnych i zakładów dla nieletnich.

Ponadto w myśl art. 84 ust. 5 u.g.n. wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu. Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.g.n. przez właściwy organ należy rozumieć zarząd powiatu w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność powiatu. Z art. 84 ust. 3 u.g.n. wynika zaś, że bonifikaty udziela się „za zgodą” rady. Oznacza to, że jeśli zarząd powiatu ma zamiar udzielić bonifikaty, to musi uzyskać zgodę rady powiatu. W myśl zaś art. 11 ust. 2 u.g.n., jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, to wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Jak wyjaśnił wojewoda dolnośląski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 25 października 2024 r. (nr PN– N.4131.179.1.2024.MW3), uprawnienia rady wynikające z art. 84 ust. 3 u.g.n. „ograniczają się do wyrażenia zgody na zastosowanie bonifikaty w konkretnym zindywidualizowanym przypadku. Przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość”. Z tego wniosek, że każdorazowe zastosowanie bonifikaty od opłaty z tytułu trwałego zarządu wymaga uzyskania zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny (abstrakcyjny, na przyszłość) i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków.

Analogiczny kierunek interpretacyjny znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wyrażonym w wyroku z 7 lutego 2023 r. (sygn. akt II SA/Wr 828/22), w prawie administracyjnym zgoda jest ujmowana jako synonim pozwolenia, a więc aktu skierowanego zasadniczo do indywidulanie oznaczonego adresata. Sąd podkreślił, że zgodę udzieloną „generalnie” należy traktować jako niedopuszczalną i niezgodną z literą prawa, systemową wykładnią prawa oraz intencją ustawodawcy. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 grudnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 3944/18) oraz 13 stycznia 2022 r. (sygn. akt I OSK 690/19) stwierdził, że „upoważnienie do wyrażenia zgody – a nie do określenia ogólnych zasad czy przypadków – wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego, i nie może mieć charakteru blankietowego”.

Co istotne, art. 84 ust. 3 u.g.n. upoważnia radę powiatu jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. Natomiast art. 84 ust. 5 u.g.n. przesądza o tym, że wszelkie rozstrzygnięcia dotyczące wysokości opłat rocznych oraz wysokości udzielanych bonifikat oraz sposobu zapłaty opłat powinny zapadać w formie decyzji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku nieruchomości samorządowych. A zatem rada powiatu nie jest organem uprawnionym do określania wysokości bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu. W przepisach u.g.n. nie została określona wysokość bonifikat od opłat rocznych czy też ich górna granica, w piśmiennictwie wskazuje się, że możliwe jest udzielenie bonifikaty nawet w wysokości 99 proc. opłaty (E. Bończak-Kucharczyk, „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany”, LEX/el. 2024). Z orzecznictwa wynika, że decyzja w tym zakresie jest pozostawiona całkowitemu uznaniu organu rozstrzygającego (wyrok WSA w Łodzi z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 922/13). ©℗

Czy prezydent miasta ma prawo zatwierdzać statut żłobka?

Nie, gdyż ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (dalej: u.o.n.d.) nie upoważnia prezydenta miasta do zatwierdzania regulaminu organizacyjnego żłobka. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.o.n.d. organizację wewnętrzną żłobka lub klubu dziecięcego określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora żłobka lub osobę kierującą pracą klubu dziecięcego.

Kompetencje organu wykonawczego gminy do uzgadniania treści regulaminu organizacyjnego żłobka nie wynikają również z art. 54 u.o.n.d. Zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki. Zdaniem wojewody dolnośląskiego, wyrażonym w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 października 2024 r. (nr PN–N.4131.28.2.2024.MS6), kompetencja wpływania włodarza na działania żłobka wynikająca z art. 54 u.o.n.d. „nie jest równoznaczna z wymogiem uzgadniania (akceptowania) zasad funkcjonowania żłobka, liczby etatów w jego strukturze organizacyjnej oraz zadań poszczególnych stanowisk określonych w regulaminie organizacyjnym”. Wojewoda zauważył, że choć włodarz ma pewne uprawnienia w stosunku do kierowników jednostek organizacyjnych, to są to jednak uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego i jego pozycji ustrojowej. Przy czym uprawnienia te wynikają wprost z przepisów rangi ustawowej, a nie z przepisów uchwały podejmowanej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczą tylko i wyłącznie kierowników tych jednostek, a nie działalności jednostek organizacyjnych. Zasadniczo w sferze uprawnień włodarza pozostaje zatrudnianie i zwalnianie kierowników miejskich jednostek organizacyjnych oraz udzielanie bądź możliwość udzielania stosownych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Jak wynika z art. 21 ust. 1 u.o.n.d., regulamin organizacyjny jest nadawany przez dyrektora żłobka. Wszelkie ograniczenia w wypełnianiu przez tę osobę uprawnień i obowiązków powinny wynikać z określonych unormowań prawnych, takie zaś w przedmiotowej sprawie nie występują. ©℗

Kto ustala wysokość stypendiów dla twórców?

Komisja stypendialna nie może ustalać wysokości stypendium dla twórców, gdyż w tym zakresie organem właściwym jest rada miasta. Pogląd ten potwierdza wojewoda podkarpacki, który w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 października 2024 r. (nr P–II.4131.2.376.2024) wskazał, że nakładanie na komisję stypendialną obowiązków ustalenia kwoty stypendium nie mieści się w dyspozycji ustawowej stanowiącej podstawę podjęcia uchwały w sprawie określenia szczegółowych warunków, trybu oraz wysokości stypendium dla twórców. Tym samym rada wykroczyła poza ramy delegacji ustawowej objętej art. 7b ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: u.o.p.d.k.). Zgodnie z tym przepisem organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określają szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami oraz ich wysokość, mając na uwadze wspieranie rozwoju umiejętności artystycznych oraz upowszechnianie kultury i opieki nad zabytkami. Zdaniem wojewody również ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie daje radzie gminy podstaw do przekazania swoich kompetencji do ustalenia wysokości stypendium.

Wobec tego przytoczony zapis uchwały w sposób nieuprawniony przenosi ustawowy obowiązek rady na komisję stypendialną, która jest organem opiniodawczo-doradczym. Takie działanie rady miasta przekracza delegację ustawową udzieloną organowi stanowiącemu gminy i pozostaje w sprzeczności z art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. ©℗

Czy rada miasta może kształtować treść umowy z podmiotami korzystającymi z przystanków?

Radni nie są upoważnieni do określenia w uchwale elementów czy też obligatoryjnych zapisów umowy na korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Taka regulacja wykracza poza delegację zawartą w art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (dalej: u.p.t.z.), zgodnie z którym określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

Pogląd ten potwierdził wojewoda lubelski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 30 października 2024 r. (nr PN–II.4131.366.2024). Wojewoda wyjaśnił, że chociaż rada podejmuje uchwałę, to już kwestia konkretnych elementów umowy na korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie mieści się w czynności „określenia zasad i warunków korzystania z przystanków” – materii regulowanej przez organ stanowiący. Zdaniem wojewody to działający w imieniu jednostki organ wykonawczy powinien samodzielnie (bez żadnych wytycznych rady) kształtować treść umowy w granicach wyznaczonych przez art. 353¹ kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Zasada ta przyznaje stronom swobodę w kształtowaniu łączącego je stosunku umownego, musi mieć także zastosowanie w przypadku umów zawieranych na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.t.z. Zgodnie z tym przepisem organizowanie transportu publicznego „polega w szczególności na (…) zapewnieniu odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, w szczególności w zakresie (…) korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz dworców”. Należy wskazać, że wojewoda zakwestionował w uchwale rady regulacje określające obligatoryjne postanowienia umowy, która dopiero w przyszłości będzie zawarta przez kontrahentów. Organ nadzoru wyjaśnił przy tym, że postanowienia umowy kształtuje się przy zawieraniu umowy, a nie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, wiążącej jednostronnie jej adresatów. Rada nie ma więc podstaw prawnych do wprowadzenia takich regulacji do uchwały. Wojewoda dodał, że również sama u.p.t.z. wprost wskazuje, iż sprawy związane z zawieraniem umów w zakresie publicznego transportu zbiorowego na terenie gminy należą do wyłącznej właściwości organu wykonawczego gminy. ©℗