Jak interpretować niejasne zapisy 
planów zagospodarowania przestrzennego

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 7 ust. 1 pkt 1 stwierdza, że zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, a w myśl jej art. 18 ust. 2 pkt 5 uchwalanie planu ogólnego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Z kolei zgodnie z art. 13a ust. 7 i z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) plan ogólny i plan miejscowy są aktami prawa miejscowego. Oznacza to, że gmina została wyposażona przez ustawodawcę do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa na obszarze swojej właściwości rzeczowej, a wskazane akty obowiązują wyłącznie na terenie gminy, która je uchwaliła. Kompetencje te zarówno w orzecznictwie, jak i komentarzach powszechnie nazywa się władztwem planistycznym gminy. Poprzez możliwość kształtowania przeznaczenia nieruchomości w aktach, o których mowa, gmina zyskała możliwość wpływania na sposób wykonywania prawa własności przez poszczególnych właścicieli nieruchomości.

Prawo własności

W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rzeczą rozporządzać. Prawo wykonywania własności wynika z art. 140 kodeksu cywilnego.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, przysługujące właścicielowi prawo własności nie ma jednak charakteru nienaruszalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2023 r. (sygn. akt II OSK 333/21) wskazał: „Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. (…) Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw, w tym z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”.

Władztwo planistyczne

Autorzy komentarzy do przepisów podkreślają, że możliwość ingerowania przez gminę w sposób, w jaki właściciel może korzystać z nieruchomości, stanowi władczą formę ingerowania w prawo własności, ograniczającą to prawo. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa, stanowią podstawę do uzasadnionej i dopuszczalnej ingerencji w prawo własności. „Nie ulega wątpliwości, że akty planistyczne w sposób pośredni bądź bezpośredni wpływają na sposób wykonywania prawa własności. W ten sposób uprawnione organy swoimi działaniami w sferze prawa publicznego oddziałują na treść praw ze sfery prawa cywilnego, a pośrednio na stosunki cywilnoprawne. (...) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie rozszerzają uprawnień właścicielskich, stanowią one natomiast ograniczenie prawa właściciela. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wynikających z licznych przepisów szczególnych dochodzą zatem ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego” (Z. Niewiadomski [red.], K. Jaroszyński, K. Kucharski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, Legalis). „Zasadniczym atrybutem władztwa planistycznego gminy (…), jest uprawnienie do określania w jednostronny i władczy sposób przeznaczenia terenów oraz zasad ich zagospodarowania” (S. Zwolak, „Granice władztwa planistycznego przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”, Studia Prawa Publicznego 2019, nr 4 [28]).

Jak ma postąpić organ

W praktyce często pojawia się pytanie: skoro gmina ma władcze uprawnienia do oddziaływania na sposób wykonywania prawa własności, to jak należy interpretować zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacjach niejasnych? Na przykład jeśli nieruchomość znajduje się na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego został oznaczony symbolem „UC ‒ tereny usług komercyjnych”, a plan nie precyzuje, co dokładnie pod hasłem usług komercyjnych należy rozumieć ‒ czy wówczas na takim terenie organ może zezwolić na postawienie biurowca przeznaczonego na potrzeby organów administracji publicznej?

Stanowisko judykatury jest jednoznaczne: zapisy trzeba interpretować ściśle. Skoro gmina może kształtować i ograniczać wykonywanie prawa własności, to poprzez analogię można tu mówić nawet o wywłaszczeniu właścicieli. Zgodnie z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem wywłaszczenia rozumie się pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wprawdzie akt prawa miejscowego ma rangę aktu prawa miejscowego, ale istota ograniczenia pozostaje ta sama. Jak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 11 maja 2018 r. (sygn. akt II CSK 461/17), „treść przepisów planu miejscowego wraz z innymi regulacjami wpływa na sposób wykonywania prawa własności i w określonych okolicznościach prowadzi do wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 21 Konstytucji RP, pod którym to pojęciem rozumie się zarówno formalne odjęcie własności, skutkujące pozbawieniem kogoś tego prawa, jak i tzw. faktyczne wywłaszczenie. Pod pojęciem faktycznego wywłaszczenia mieszczą się przejawy ingerencji władzy publicznej, skutkujące naruszeniem istoty prawa (własności), którym nie towarzyszy formalne odjęcie (odebranie) tego prawa. Z owymi przejawami mamy do czynienia wówczas, gdy uchwalenie nowego lub nowelizacja dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadzi do tego, że właściciel utraci możliwość korzystania ze swej nieruchomości w sposób dotychczasowy lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, albo gdy w sposób drastyczny organ dysponujący tzw. władztwem planistycznym takie możliwości mu ograniczy”.

Tym samym, jak każda postać wywłaszczenia, zapisy planu miejscowego nie powinny być interpretowane szeroko, lecz należy do nich stosować wykładnię zawężającą. Niezależnie od tego, jaki organ będzie na podstawie zapisów planu rozstrzygał sprawę indywidualną, reguła ta powinna mieć charakter pierwszorzędny. W wyroku z 26 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II OSK 2645/11) NSA stwierdził, że „postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej (…) W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać postanowienia oparte na nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów. Jednak ustalenia te powinny być precyzyjne, konkretnie określone, zawężające pole interpretacji, aby nie mogły być rozumiane zbyt szeroko przez organy stosujące prawo”.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 7 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Bk 903/23) odniósł się do zasad działania organów administracji i zauważył, że „przy interpretacji postanowień planów miejscowych nie znajduje zastosowania reguła, że co nie jest prawem zakazane, jest dozwolone, ale zasada, że dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (...). Postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują wraz z innymiprzepisami sposób zagospodarowania terenu, nie mogą być zatem interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. W tym miejscu przypomnieć też należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa, co wynika wprost z konstytucyjnych zasad zawartych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Przyjęcie przez organy w konkretnej sprawie szerokiej interpretacji uchwały i przyznanie uprawnień większych, niż wynikałoby to z przepisów powszechnie obowiązujących, uznać należałoby za niedopuszczalne”.

Logiczna całość

Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z 7 lutego 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2116/22). Sąd zauważył, że „przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego normy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Należy przy tym mieć na względzie, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Trzeba także podkreślić, że normy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążą organ architektoniczno-budowlany prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę”. A zatem organ nie może np. interpretować zapisu dla nieruchomości ujętej w planie jako „Mw ‒ tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej” w ten sposób, że na tym terenie jest dopuszczalna zabudowa mieszkalna jednorodzinna.

Podsumowując: plan ogólny i plan miejscowy mają rangę powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego, co oznacza, że wiążą nie tylko gminę i właściciela nieruchomości, lecz także mają zastosowanie do wszystkich, którzy na podstawie tych aktów prawa dokonują rozstrzygnięć, wykonują prawa w stosunku do nieruchomości, wiążą wartość nieruchomości z jej przeznaczeniem w akcie planistycznym. Tym samym wykładnia zapisów tego aktu powinna być stosowana tak, by ingerencja w prawo własności miała charakter proporcjonalny w stosunku do interesu, który stał za uchwaleniem planu miejscowego lub ogólnego w takim, a nie innym brzmieniu. ©℗