W nowych WZ-kach trzeba określić więcej parametrów

Od 26 lipca 2024 r., w związku z dużą reformą planowania i zagospodarowania przestrzennego, obowiązuje nowe rozporządzenie ministra rozwoju i technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które stosuje się przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2024 r. poz. 1116; dalej: rozporządzenie z 2024 r.). Zastąpiło ono analogiczne rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588; ost.zm. Dz.U. z 2021 r. poz. 2399; dalej: rozporządzenie z 2003 r.). Choć ta zmiana przepisów była zapowiadana, to weszła w życie z dnia na dzień, zaskakując niektóre organy i inwestorów. Co więcej, z głosów, jakie słychać podczas prowadzonych szkoleń, wynika, że niektórzy włodarze jej nie zauważyli lub że nie odnotowali jej urbaniści, którzy sporządzają na zlecenie gmin analizy niezbędne do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Tymczasem rozporządzenie z 2024 r. trzeba stosować do postępowań wszczętych od 26 lipca 2024 r. [ramka].

Co istotne, zawiera ono większą liczbę parametrów zabudowy, które wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi uwzględnić w wydawanej decyzji, m.in. udział powierzchni biologicznie czynnej, intensywność zabudowy, liczba miejsc do parkowania.

Dlatego organy muszą obecnie bardzo dokładnie sprawdzać, jakie przepisy (rozporządzenia z 2003 r. albo rozporządzenia z 2024 r.) trzeba zastosować w danym postępowaniu. Jest to o tyle istotne, że sporządzenie analizy lub oparcie rozstrzygnięcia na błędnej podstawie prawnej może doprowadzić np. do uchylenia decyzji o warunkach zabudowy przez organ odwoławczy lub stwierdzenia jej nieważności.

więcej elementów do analizy

Wydanie nowego rozporządzenia wiązało się z dużą reformą planowania i zagospodarowania przestrzennego, którą wprowadziła ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688; dalej: nowelizacja). Przypomnijmy, że nowelizacja zaczęła obowiązywać – z pewnymi wyjątkami – od 24 września 2023 r. W związku z istotnymi zmianami dotyczącymi decyzji o warunkach zabudowy wynikającymi z tej nowelizacji, a zmierzającymi do ograniczenia ich wydawania, w znowelizowanym art. 61 ust. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130; dalej: u.p.z.p.) postanowiono, że minister właściwy ds. budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, uwzględniając potrzeby kształtowania ładu przestrzennego, w tym przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych. W myśl art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w tym rozporządzeniu należy określić wymagania dotyczące ustalania:

• linii zabudowy;
• maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy;
• udziału powierzchni zabudowy;
• szerokości elewacji frontowej;
• wysokości zabudowy;
• geometrii dachu (kąta nachylenia i układu połaci dachowych);
• minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej;
• minimalnej liczby miejsc do parkowania.

Dla porównania: na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym do 23 września 2023 r. rozporządzenie z 2003 r. określało sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie:

• linii zabudowy;
• wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
• szerokości elewacji frontowej;
• wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
• geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Oznacza to zwiększenie liczby parametrów, które trzeba wskazać w decyzji.

Stosowane na podstawie tych przepisów przez ponad 20 lat w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy rozporządzenie z 2003 r. zostało tylko raz znowelizowane – pod koniec 2021 r. Było ono dobrze znane organom i inwestorom oraz wielokrotnie interpretowane przez sądy administracyjne.

Z uwagi na treść art. 61 ust. 7 u.p.z.p. w par. 1 rozporządzenia z 2024 r. podano, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres tych wymagań jest zgodny z nowelizacją (powtórzono listę z nowego brzmienia art. 61 ust. 7 u.p.z.p.). Docelowo – w związku z wprowadzeniem planu ogólnego gminy – ustalenia decyzji o warunkach zabudowy zostaną powiązane z postanowieniami planu ogólnego gminy, a wielkości parametrów, jakie będą ustalane w tej decyzji, nadal będą wynikały z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanej w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (dalej: analiza) z zastrzeżeniem, że nie będą mogły być wyższe, niż to wynika z zapisów planu ogólnego gminy.

Zakres zastosowania

W par. 2 ust. 1 rozporządzenia z 2024 r. wyjaśniono, że nie stosuje się go do inwestycji zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego. W związku z tym, że przepisy u.p.z.p. nie zawierają definicji budowy, to dla interpretacji tego przepisu wydaje się zasadne odwołanie się do definicji budowy zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 834; dalej: p.b.). I tak przez budowę rozumie się:

• wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także
• odbudowę;
• rozbudowę;
• nadbudowę obiektu budowlanego.

Obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury (zdefiniowane szczegółowo w art. 3 pkt 2, 3 i 4 p.b.) wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 p.b.).

Prawo budowlane nie zawiera jednak definicji odbudowy, rozbudowy i nadbudowy. Z pomocą przychodzą orzecznictwo oraz piśmiennictwo.

► Przez odbudowę rozumie się odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1104/10).

► Rozbudowa to – przy zastosowaniu wykładni językowej – powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1735/18).

► Nadbudowa to powiększenie budynku przez zwiększenie jego pierwotnej wysokości, np. o jedną lub większą liczbę kondygnacji, względnie o nową powierzchnię, wskutek zmiany geometrii dachu i wytworzenie dodatkowej powierzchni użytkowej (D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski [w:] W.Ł. Gunia, D. Sypniewski, R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, „Prawo budowlane. Komentarz”, Warszawa 2022, art. 3).

Budowa to jednak nie jest np. przebudowa, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 7a p.b. to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Budową nie jest też remont rozumiany jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 p.b.).

Z tego względu również par. 2 ust. 1 rozporządzenia z 2024 r. zawęża jego zastosowanie do budowy obiektu budowlanego rozumianego w sposób wskazany powyżej. Ustawodawca w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia z 2024 r. wyjaśnił, że w innych przypadkach nie zachodzi potrzeba określania parametrów inwestycji w drodze analizy.

Ograniczenia i problemy

Istotną zmianę w stosunku do rozporządzenia z 2003 r. zawiera par. 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 2024 r. Wskazuje on, że:

► ustalenia parametrów inwestycji określa się na podstawie istniejących na obszarze analizowanym zabudowie i zagospodarowaniu terenu o takiej samej funkcji, jak funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu określona we wniosku.

► jeżeli na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa i zagospodarowanie terenu o funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu określonej we wniosku, powyższe ustalenia określa się na podstawie zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym.

Zdaniem ustawodawcy ma to umożliwiać wydanie warunków zabudowy dla obiektu budowlanego o funkcji zgodnej z profilem funkcjonalnym strefy planistycznej w planie ogólnym gminy, jeżeli w obszarze analizowanym nie będzie obiektów o takiej samej funkcji. Może to jednak ograniczać ustalane parametry zabudowy, np. gdy na obszarze analizowanym występują zabudowa i zagospodarowanie terenu o określonych parametrach i takiej samej funkcji jak wnioskowana, a sąsiednia zabudowa o innych funkcji zabudowy i zagospodarowaniu terenu ma wyższe parametry zabudowy.

Dodatkowo w par. 2 ust. 4 rozporządzenia z 2024 r. wskazano, że nie określa się ustaleń, o których mowa w par. 1 rozporządzenia z 2024 r., jeżeli konstrukcja obiektu budowlanego objętego wnioskiem tego nie wymaga. Dotyczy to przede wszystkim obiektów infrastruktury technicznej lub obiektów małej architektury. Przepis budzi wątpliwości. Nie jest jasne, czy w takim przypadku zawsze należy pominąć te ustalenia w całości, czy też – jeśli jest możliwość np. określenia wysokości zabudowy i linii zabudowy – należy to uczynić i ustalić wymagania w sposób cząstkowy.

linia zabudowy

► Stare wymogi. W par. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. była mowa o wyznaczeniu „obowiązującej linii nowej zabudowy”, choć wcześniejsze brzmienie ww. art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i par. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. wymieniało konieczność ustalenia „linii zabudowy”. To powodowało wątpliwości interpretacyjne: czy chodzi o dowolną linię zabudowy (obowiązującą, nieprzekraczalną), a może tylko o wymienioną w przepisie „obowiązującą linię zabudowy”.

W orzecznictwie wskazywano, że ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa takiego określenia jak „nieprzekraczalna linia zabudowy” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 669/17). Wobec tego rozróżnianie pojęć linii zabudowy obowiązującej oraz linii zabudowy nieprzekraczalnej nie ma podstaw prawnych. W u.p.z.p. oraz rozporządzeniu z 2003 r. występuje jedynie pojęcie linii zabudowy (obowiązującej linii zabudowy), a więc linii, do której planowana zabudowa będzie przylegała. Na gruncie par. 4 ust. 1–4 rozporządzenia z 2003 r. oraz przepisów u.p.z.p. brak jest podstaw prawnych, aby różnicować pojęcie linii zabudowy i wprowadzać terminy typu: „nieprzekraczalna linia zabudowy” lub „linia w głębi zabudowy” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 383/21). Użyte w par. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. pojęcie obowiązującej linii nowej zabudowy należy traktować jak linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 79/17; zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 139/17).

Niemniej jednak orzecznictwo wskazuje także, że określenie „obowiązująca linia nowej zabudowy” to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy (przyjętą w tej decyzji linią zabudowy) jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu u.p.z.p., jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Przykładowo należy wskazać, że w zależności od uwarunkowań lokalnych niekiedy będzie konieczne przyjęcie wymogu, by nowa zabudowa powstawała wzdłuż linii zabudowy (co może mieć miejsce chociażby w śródmiejskiej zabudowie pierzejowej), zaś w innej sytuacji wystarczające będzie określenie linii zabudowy jako linii nieprzekraczalnej, tj. linii wyznaczającej granicę maksymalnego zbliżenia nowej zabudowy do drogi publicznej. Określenie w decyzji charakteru ustalanej linii zabudowy powinno znaleźć oparcie w wynikach analizy oraz powinno respektować zasadę uwzględniania prawa własności, co oznacza, że wprowadzane restrykcje nie powinny ograniczać właściciela w prawie swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości w wymiarze większym, niż to jest niezbędne dla zachowania wartości chronionej, jaką jest ład przestrzenny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 681/18).

► Nowe wymogi. W par. 3 ust. 1 rozporządzenia z 2024 r. nakazano wyznaczenie linii zabudowy (wymienionej w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. i par. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2024 r.) na terenie objętym wnioskiem jako przedłużenia linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Poza zmianą „obowiązującej linii nowej zabudowy” na „linię zabudowy” w pozostałym zakresie jest to niemalże powtórzenie par. 4 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. Dodatkowo doprecyzowano, że linie zabudowy ustala się jako nieprzekraczalne lub obowiązujące. Dopuszczono także dodatkowe ustalenie linii zabudowy dla kondygnacji podziemnych lub innych linii zabudowy wynikających z lokalnych uwarunkowań (par. 3 ust. 4 rozporządzenia z 2024 r.). W orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się ustalenie więcej niż jednej linii zabudowy (w tym tylnej linii zabudowy), jeżeli ma to chronić ład przestrzenny lub z innych ważnych powodów jest uzasadnione w danej sprawie (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 674/16). To rozwiązanie zostało teraz wprost uregulowane w przepisie.

Na podstawie par. 4 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi obowiązującą linię nowej zabudowy należało ustalić zgodnie z tymi przepisami (np. art. 43 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 320 – regulujący usytuowane obiektów budowlanych przy drogach). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiegała, tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustalało się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (par. 4 ust. 3 rozporządzenia z 2003 r.). Tę regulację niemal w całości powtórzono w par. 3 ust. 2 rozporządzenia z 2024 r., wskazując, że w przypadku gdy przebieg linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich tworzy uskok, linię zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Na podstawie par. 4 ust. 4 rozporządzenia z 2003 r. było dopuszczalne inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli to wynikało z analizy. Ten przepis został w niewielkim stopniu zmieniony, gdyż par. 3 ust. 3 rozporządzenia z 2024 r. wskazuje na dopuszczenie innego ustalenia linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu rozporządzenia z 2024 r. wyjaśnił, że główną zasadą powinno być nawiązywanie do istniejącej już linii zabudowy na sąsiednich działkach, przy czym ma to miejsce wyłącznie w przypadku jej zgodności z przepisami odrębnymi. W razie różnych odległości zabudowy na działkach sąsiednich od drogi linia zabudowy winna być ustalana na podstawie budynku bardziej oddalonego od drogi. Takie rozwiązanie jest lepsze m.in. z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego czy też ochronę zabudowy przed negatywnym oddziaływaniem drogi. Dopuszczenie ustalenia wartości parametrów innych niż te wynikające ze średnich wartości w obszarze analizowanym, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy, umożliwia ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w szczególnych przypadkach, np. gdy obszar analizowany jest zagospodarowany w sposób nietypowy – występują na nim obiekty o bardzo dużym zróżnicowaniu parametrów. Wówczas sporządzający analizę na jej podstawie oraz na podstawie wiedzy teoretycznej i praktycznej ustali wskaźniki dla realizacji nowej inwestycji, przy czym w przyszłości będą musiały być one zgodne z ustaleniami planu ogólnego gminy.

intensywność zabudowy

► Stare wymogi. Zgodnie z par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r. wyznaczało się wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalne było wyznaczenie innego ww. wskaźnika, jeżeli wynikało to z analizy.

► Nowe wymogi. Wprowadzenie w u.p.z.p. nowych parametrów intensywności zabudowy i nadziemnej intensywności zabudowy oraz ich definicji znalazło swoje odzwierciedlenie w par. 4 rozporządzenia z 2024 r., dotyczącym ich wyznaczania. I tak, w myśl definicji:

• intensywność zabudowy – to stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu – w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 2 pkt 31 u.p.z.p.);
• nadziemna intensywność zabudowy – to stosunek sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na terenie do powierzchni tego terenu – w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 2 pkt 32 u.p.z.p.).

Zdefiniowano ponadto, że przez:

• powierzchnię kondygnacji – rozumie się powierzchnię rzutu poziomego kondygnacji mierzoną po zewnętrznym obrysie rzutu poziomego ścian zewnętrznych tej kondygnacji, z wyłączeniem powierzchni balkonów, logii i tarasów (art. 2 pkt 33 u.p.z.p.);
• kondygnację nadziemną – rozumie się kondygnację, która nie jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu o więcej niż połowę jej wysokości w świetle (art. 2 pkt 34 u.p.z.p.).

Gdy wejdą plany ogólne

Należy przy tym zauważyć, że wartość maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy będzie określana obowiązkowo lub fakultatywnie w strefach planistycznych w gminnym katalogu stref planistycznych, będącym częścią gminnych standardów urbanistycznych zawartych w planie ogólnym gminy, który będzie miał wpływ na wydawane w przyszłości decyzje o warunkach zabudowy (art. 13e ust. 2 i 3 u.p.z.p.; art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Ogólną zasadą wynikającą z par. 4 rozporządzenia z 2024 r. jest konieczność zachowania przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodności wartości wskaźnika maksymalnej nadziemnej intensywności zabudowy z tym, jaki jest ustalony w planie ogólnym gminy. Jego dokładna wartość ma wynikać z przeprowadzonej analizy wartości tych wskaźników na działkach sąsiednich. Przy czym:

• maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tych intensywności dla obszaru analizowanego z tolerancją do 20 proc.;
• minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustala się na podstawie najmniejszej wartości tego wskaźnika dla działki na obszarze analizowanym.

Dopuszczalne jest także ustalenie innej maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

udział powierzchni zabudowy

► Stare wymogi. W myśl par. 5 rozporządzenia z 2003 r. należało wyznaczyć wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

► Nowe wymogi. W par. 5 rozporządzenia z 2024 r. zawarto rozwiązania analogiczne do tych wynikających z par. 5 rozporządzenia z 2003 r., ale dotyczące „udziału powierzchni zabudowy”. To pojęcie zdefiniowano jako „stosunek sumy powierzchni rzutu poziomego budynków, mierzonej po zewnętrznym obrysie rzutu poziomego ścian zewnętrznych tych budynków zlokalizowanych na terenie, do powierzchni tego terenu – w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu” (art. 2 pkt 35 u.p.z.p.).

W planie ogólnym gminy zaś będzie określany obowiązkowo lub fakultatywnie maksymalny udział powierzchni zabudowy. Będzie miał on wpływ na wydawane w przyszłości decyzje o warunkach zabudowy (art. 13e ust. 2 i 3 u.p.z.p.; art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Udział powierzchni zabudowy ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się ustalenie innego udziału powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (par. 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2024 r.).

szerokość elewacji frontowej

► Stare wymogi. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznaczało się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 proc. Dopuszczalne było ustalenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynikało to z analizy (par. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r.).

► Nowe wymogi. W par. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2024 r. wprowadzono niewielkie zmiany językowe, a ustawodawca w projekcie aktu wyjaśnił, że wyznaczenia szerokości elewacji frontowej budynku wyłącznie od strony frontu działki dokonuje się z uwagi na to, że jako jedyna ma ona kluczowe znaczenie dla kompozycji i spójności wizualnej z zabudową sąsiednią. Utrzymano przy tym zasadę, że szerokość elewacji frontowej będzie wyznaczana na podstawie analizy zabudowy w obszarze analizowanym z 20 proc. zakresem tolerancji dla ustalonej średniej wartości (na plus lub na minus). Szerokość elewacji frontowej nie jest parametrem ustalanym w planie ogólnym gminy, dlatego przepisy u.p.z.p. nie zawierają zastrzeżenia o zgodności decyzji o warunkach zabudowy z planem ogólnym gminy w tym zakresie. Przypomnijmy, że za „front terenu” dla potrzeb przeprowadzenia analizy uznaje się aktualnie (w myśl art. 61 ust. 5a u.p.z.p.) tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.

wysokość zabudowy

►Stare wymogi. Paragraf 7 rozporządzenia z 2003 r. regulował wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczało się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tę wysokość mierzyło się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiegała, tworząc uskok, wówczas przyjmowało się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszczalne było wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynikało to z analizy.

►Nowe wymogi. Paragraf 7 rozporządzenia z 2024 r. dotyczy tylko ustalenia „wysokości zabudowy”. W jej przypadku w przyszłości będzie konieczne zachowanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu ogólnego gminy, który będzie określał obowiązkowo lub fakultatywnie maksymalną wysokość zabudowy (art. 13e ust. 2 i 3 u.p.z.p.; art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), przy czym konkretne wartości będą wynikać z analizy wysokości zabudowy sąsiedniej. Wysokość zabudowy będzie się ustalać na podstawie wysokości zabudowy na dostępnych z tej samej drogi publicznej przylegających działkach sąsiednich tak, aby zachować kontynuację najważniejszych linii kompozycyjnych zabudowy. Paragraf 7 ust. 2 rozporządzenia z 2024 r. przewiduje, że jeśli wysokość zabudowy na ww. działkach przebiega, tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na tych działkach. Dopuszczalne jest także ustalenie innej wysokości zabudowy, jeżeli będzie to wynikało z analizy (par. 7 ust. 3 rozporządzenia z 2024 r.).

Wysokość zabudowy zdefiniowano jako różnicę pomiędzy wysokością:

• najwyżej położonego punktu budynku na dachu, ścianie lub attyce z wyłączeniem: komina, nadbudówki mieszczącej maszynownię dźwigu lub innego pomieszczenia technicznego oraz wyjścia z klatki schodowej a średnią wysokością najniższego i najwyższego poziomu terenu mierzoną na obwodzie rzutu poziomego ścian zewnętrznych budynku;
• najwyżej i najniżej położonego nad poziomem terenu punktu budowli (art. 2 pkt 30 u.p.z.p.).

geometria dachu

►Stare wymogi. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustalało się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym (par. 8 rozporządzenia z 2003 r.).

►Nowe wymogi. W myśl par. 8 rozporządzenia z 2024 r. geometrię dachu (kąt nachylenia i układ połaci dachowych) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Doprecyzowano przy tym, że geometrię dachu w zakresie układu połaci dachowych ustala się przez określenie rodzaju dachu, układu głównych połaci dachu oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki.

minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej

►Stare wymogi. W poprzednim stanie prawnym nie było wyrażonego wprost obowiązku określenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej. Określenie tego parametru nie wynikało wprost z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 61 ust. 7 u.p.z.p. ani z rozporządzenia z 2003 r. Jednak było to praktykowane przez organy, choć nie zawsze aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Możliwość ustalenia takiego parametru zabudowy była uzależniona od oceny występujących w danej sprawie okoliczności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 425/20).

Skoro wcześniej z przepisów u.p.z.p. nie wynikał wprost wymóg co do ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, to brak takiego ustalenia w decyzji nie stanowił automatycznie wady skutkującej jej uchyleniem. Ponadto nie było określonej w przepisach prawa metody ustalania stricte parametru powierzchni biologicznie czynnej, choć wypracowano pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym wielkość powierzchni zabudowy ustala się w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej (par. 2 pkt 3 rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy; Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Powyższe nie mogło stanowić samodzielnej podstawy do kategorycznego uznania, że w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezwzględnym obowiązkiem organu było dotychczas określenie w ramach wskaźnika powierzchni zabudowy również powierzchni biologicznie czynnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2419/19; z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16; z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3031/15; z 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 972/12).

►Nowe wymogi. Reforma u.p.z.p. wprowadziła wprost obowiązek wyznaczenia minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie zdefiniowano, że powierzchnia biologicznie czynna to teren zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych i roztopowych, teren pokryty ciekami lub zbiornikami wodnymi z wyłączeniem basenów rekreacyjnych i przemysłowych, a także 50 proc. powierzchni tarasów i stropodachów bądź innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 mkw. (art. 2 pkt 28 u.p.z.p.). Natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej to stosunek sumy powierzchni biologicznie czynnych znajdujących się na terenie do powierzchni tego terenu – w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 2 pkt 29 u.p.z.p.).

W planie ogólnym gminy będzie określana wartość minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, która będzie miała wpływ na wydawane w przyszłości decyzji o warunkach zabudowy (art. 13e ust. 2 i 3 u.p.z.p.; art. 54 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

Jak wynika z par. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2024 r., minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej ustala się na podstawie średniego wskaźnika tego udziału dla obszaru analizowanego. Dopuszczalne jest ustalenie innego minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, jeżeli wynika to z analizy.

minimalna liczba miejsc do parkowania

►Stare wymogi. Przed wejściem w życie dużej reformy planowania i zagospodarowania przestrzennego nie było jasne, czy decyzja o warunkach zabudowy ma określać liczbę miejsc do parkowania (choć było to powszechnie praktykowane przez organy, jednak powodowało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych).

Sądy administracyjne wskazywały, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy, winien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Brzmienie art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. (aktualnie art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c u.p.z.p. – stosowanego odpowiednio przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) nie precyzuje sposobu określania liczby miejsc parkingowych dla inwestycji i nie było wcześniej w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby ich wskazanie w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 651/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 898/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1129/08).

Prezentowano także odmienne stanowisko, tj. takie, zgodnie z którym kwestie miejsc parkingowych i postojowych winny być uregulowane w decyzji o warunkach zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1569/17; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1706/11). Czasem wprost wskazywano, że liczba i sposób urządzenia miejsc parkingowych powinna była wynikać z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 502/19).

Występowało także stanowisko pośrednie, tj. że nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych, lecz jest to dopuszczalne. Tym samym ustalenie minimalnej liczby tych miejsc w decyzji nie może stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem decyzji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 19 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 664/17).

►Nowe wymogi. W myśl par. 10 rozporządzenia z 2024 r. „minimalną liczbę miejsc do parkowania ustala się w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby lokali usługowych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych”. Ustalono to, posiłkując się obowiązującymi przepisami w sprawie zakresu planu miejscowego co do parametrów projektowanej inwestycji, jakie należy uwzględnić, określając wymaganą liczbę miejsc do parkowania (zob. rozporządzenie ministra rozwoju i technologii z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. z 2021 r. poz. 2404). Paragraf 10 rozporządzenia z 2024 r. bardzo ogólnie określa kryteria dla ustalenia minimalnej liczby miejsc do parkowania. Regulacje u.p.z.p. nie przewidują przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy np. uchwalenia przed radę gminy szczegółowych standardów i parametrów minimalnej liczby miejsc do parkowania dla poszczególnych rodzajów zabudowy. To daje organowi dość dużą swobodę w określaniu tego parametru w sytuacji, gdy inwestor nie jest w stanie np. na podstawie szczegółowych kryteriów ustawowych lub wynikających z gminnych standardów określić, jaki normatyw miejsc do parkowania będzie miał zastosowanie do danego zamierzenia budowlanego. Ten przepis otwiera duże pole do interpretacji przez organy i sądy administracyjne.

zawartość analizy

►Stare wymogi. Z par. 9 rozporządzenia z 2003 r. wynikało m.in., że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządzało się na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Natomiast część graficzną analizy sporządzało się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

►Nowe wymogi. Zrezygnowano ze szczegółowego uregulowania zawartości analizy. Analiza zawiera część tekstową i graficzną oraz stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (par. 11 rozporządzenia z 2024 r.). Ustawodawca uznał zatem, że w tym zakresie wystarczające są przepisy u.p.z.p. i wydanych do niej pozostałych aktów wykonawczych. ©℗