Ustawa o planowaniu przestrzennym. Nie wszystkie miasta pracują nad nową strategią rozwoju

W wyniku ubiegłorocznej rewolucji w planowaniu przestrzennym (wprowadzonej ustawą z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) zobowiązano wszystkie gminy nie tylko do przygotowania do końca 2025 r. nowego narzędzia planistycznego – planu ogólnego. Określono również, jakie elementy dotyczące prowadzenia polityki przestrzennej powinny się znaleźć w strategii rozwoju gminy (patrz: infografika), której posiadanie od 1 stycznia 2026 r. będzie obowiązkowe. Dziś jest to dokument fakultatywny. Plan ogólny ma uwzględniać założenia ze strategii, ale pierwszy, przygotowywany przez gminę w 2025 r. może powstać nawet bez niej.

– Gmina, która tak postąpi, będzie miała akt wykonujący nieistniejącą politykę przestrzenną. Prawnie wszystko będzie OK, natomiast sens takiego rozwiązania jest wątpliwy. Co więcej, ten stan może się utrzymywać przez wiele lat, będziemy więc mieli regres w stosunku do obecnej sytuacji. Teraz tylko pięć gmin w Polsce nie ma studium uwarunkowań, które pełni podobną funkcję – komentuje Michał Leszczyński, prawnik Polskiego Związku Firm Deweloperskich.

– W modelu, w którym najpierw uchwalamy plan, a potem tworzymy strategię, ideę porządkowania przestrzeni stawia się na głowie – dodaje radca prawny Agata Legat.

Brak surowych konsekwencji

Przypomnijmy, że jeśli gmina nie uchwali przed 1 stycznia 2026 r. planu ogólnego (tego dnia stracą moc wszystkie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), to co do zasady nie będzie możliwości uchwalenia nowego planu miejscowego lub jego zmiany ani wydania decyzji o warunkach zabudowy.

– Często spotyka się w publicystyce uproszczone rozumowanie, że to plan ogólny zastąpi studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Rzecz w tym, że zgodnie z uzasadnieniem projektu reformy studium zostanie zastąpione przez dwa komplementarne akty w postaci strategii rozwoju gminy oraz planu ogólnego – przypomina dr Aleksandra Błaszczyńska-Śmigielska z kancelarii Jacek Kosiński Adwokaci i Radcowie Prawni.

Wizja paraliżu inwestycyjnego, ale też możliwość pozyskania na przygotowanie planów finansowania z Krajowego Planu Odbudowy pod warunkiem dotrzymania terminu powodują, że samorządy w większym stopniu skupiły się na przygotowywaniu planów ogólnych niż strategii czy jej aktualizacji. Za brak nowej strategii rozwoju nie grożą tak daleko idące konsekwencje.

Ustawodawca przewidział, że plan ogólny przyjęty do końca 2025 r. musi uwzględniać zawartą w strategii politykę przestrzenną, jeśli gmina dysponuje strategią opracowaną po wejściu w życie reformy planowania, czyli po 23 września 2023 r.

– Jest jasne, że strategia uchwalona przed reformą nie może być podstawą dla przyjmowania planu ogólnego, chociaż nie wyobrażam sobie, że ktoś nie dążyłby do spójności między tymi dokumentami – podkreśla Michał Leszczyński.

Jednocześnie główne założenie reformy jest takie, żeby plan ogólny uwzględniał politykę przestrzenną określoną w strategii rozwoju lub strategii rozwoju ponadlokalnego (mogą je opracowywać wspólnie sąsiadujące ze sobą gminy). Taki obowiązek będzie od 2026 r. Z tym że dotychczasowe strategie zachowają moc do czasu uchwalenia nowych. Może się więc zdarzyć, że gmina będzie dysponowała nowym planem ogólnym, który powinien realizować założenia ze strategii sporządzonej według nowych zasad, ale tego drugiego dokumentu samorząd nie będzie jeszcze miał, bo nie ma obowiązku aktualizacji strategii.

– Trudno oczekiwać, że strategie sprzed reformy planowania (zwłaszcza te dużo starsze) będą spełniały aktualnie swój cel albo że będą zgodne z nowymi przepisami – podkreśla Joanna Maj, radca prawny z SWK Legal.

Warto mieć nową strategię

O rozpoczęciu prac nad nową strategią powinny pomyśleć szczególnie te gminy, które mają wątpliwości, czy zdążą z uchwaleniem planu ogólnego do końca 2025 r. W 2026 r. nie będzie już możliwe jego przyjęcie (ani zmiana) bez strategii w nowej odsłonie. Strategia może być również kluczowa dla określenia optymalnego dla danej gminy wskaźnika zapotrzebowania na nową zabudowę mieszkaniową w planie ogólnym. Jest on wprawdzie sztywno określony według specjalnego wzoru, który uwzględnia m.in. prognozową liczbę mieszkańców gminy powiększoną o 5 proc. oraz łączną powierzchnię użytkową mieszkań w gminie, jednak jest możliwe jego zwiększenie, jeśli jest to uzasadnione szczególnymi potrzebami, określonymi właśnie w strategii rozwoju.

– Już dziś wiemy, że w wielu gminach będzie problem z wyznaczaniem nowych terenów pod zabudowę mieszkaniową. Strategia może w tym wypadku pomóc – podkreśla Agata Legat.

W ocenie ekspertów te argumenty przemawiają, jeśli nie za przyjęciem nowej strategii jeszcze przed planem ogólnym, to przynajmniej za procedowaniem ich w tym samym czasie.

Różne decyzje w miastach

W stolicy zarówno plan ogólny, jak i strategia mają powstać do końca 2025 r. „Dążymy do tego, aby oba te dokumenty powstawały komplementarnie i taki charakter miały w efekcie finalnym” – wskazuje Monika Beuth, rzeczniczka prasowa Urzędu m.st. Warszawy. Podobnie jest w Poznaniu, Krakowie czy Rzeszowie. Również w Gdyni trwa walka z czasem, aby przyjąć oba dokumenty, ale priorytetem jest plan ogólny.

– Z uwagi na założenia reformy, zgodnie z którymi plany ogólne powinny być oparte na strategiach rozwoju, zasadne byłoby opracowanie najpierw nowej strategii, a następnie planu ogólnego. Ustalając termin utraty mocy przez studium na dzień 31 grudnia 2025 r., ustawodawca niejako wymusił na gminach priorytetowe sporządzenie planów ogólnych, dopuszczając jednocześnie pominięcie strategii. W Gdyni prace nad planem ogólnym są bardziej zaawansowane niż prace nad nową strategią. Jednostki odpowiedzialne za przygotowanie obu dokumentów ściśle ze sobą współpracują w celu zapewnienia spójnych rozwiązań – mówi Łukasz Kobus, sekretarz miasta i dyrektor Urzędu Miasta Gdyni.

Nie wszystkie samorządy chcą jednak zmieniać strategie rozwoju, skoro przepisy ich do tego nie obligują. Zwłaszcza jeśli przyjęły je niedawno.

„Strategia miasta Lublin obowiązująca do 2030 r. jest dokumentem nowym, uchwalonym w 2022 r. W związku z tym, że została przyjęta przed wejściem w życie nowych przepisów planistycznych, nie może być uwzględniona w planie ogólnym. Oba dokumenty będą funkcjonowały równolegle” – informują urzędnicy z Lublina. W Łodzi dokument przyjęto w 2021 r. i miasto na razie nie zamierza go aktualizować.

„Obowiązująca strategia zawiera model struktury funkcjonalno-przestrzennej gminy oraz ustalenia i rekomendacje w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie. Nie zawiera jednak wszystkich jego elementów wymienionych w ustawie. Podczas opracowywania planu ogólnego wykorzystywane będą zapisy zawarte w strategii w zakresie polityki przestrzennej. Na obecnym, wstępnym etapie opracowywania planu ogólnego trudno jednak powiedzieć, czy zapisy te będą wymagały aktualizacji bądź zmiany” – wskazuje natomiast Urząd Miejski w Białymstoku. Miasto planuje w dalszej kolejności dokonać ewaluacji strategii.

– Uważam, że procedowanie obu tych dokumentów (planu ogólnego i strategii rozwoju – red.) równocześnie jest jedynym sensownym sposobem przeprowadzenia reformy planowania, natomiast ustawodawca niekoniecznie stworzył warunki, żeby w tak sensowny sposób postępować – krytycznie krótki czas na plan ogólny oraz istotna sankcja za naruszenie terminu powodują skupienie się gmin na planie, choć jest mniej istotny z perspektywy polityki przestrzennej – podsumowuje Michał Leszczyński.©℗