TEZA: Artykuł 41 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera otwarty katalog zadań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Niemniej jednak nie można w nim pomieścić wszelkich działań gminy pozostających w bardzo luźnym związku z celami tej ustawy.
Sygn. akt II GSK 2514/14, WYROK NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO z 26 kwietnia 2016 r.
STAN FAKTYCZNY
Rada Miasta Cz. podjęła uchwałę w sprawie miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na rok 2014. Przeprowadzona przez organ nadzorczy analiza treści uchwały wykazywała, że została ona podjęta z naruszeniem prawa, w związku z czym wszczęte zostało postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności w części. W ocenie wojewody wprowadzenie do tego programu sposobu realizacji zadania dotyczącego prowadzenia profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych w postaci tworzenia infrastruktury umożliwiającej zapewnienie alternatywnych sposobów spędzania czasu wolnego przez dzieci i młodzież oraz inne osoby zagrożone skutkami nadużywania alkoholu i narkotyków oraz modernizacji obiektów sportowych, dofinansowanie remontu i zadań inwestycyjnych w obiektach należących do gminy wykraczało poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych.
Reklama
Zdaniem organu nadzoru, zapisy te zmierzały faktycznie do wykorzystania środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na te działania, nie zaś wyłącznie na walkę z problemami alkoholowymi w gminie. Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda śląski stwierdził nieważność uchwały w sprawie miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Gmina na to rozstrzygnięcie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Ten uznał ją za zasadną. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że wynikający z art. 41 ust. 1 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 1286, dalej: u.w.t.p.a.) katalog zadań gminy nie jest zbiorem zamkniętym. Oznacza to, że mogą istnieć też inne zadania, które nie zostały szczegółowo wymienione w tym przepisie, a które należałoby uznać za związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracją społeczną osób uzależnionych od alkoholu. Zdaniem sądu ocena istnienia takiego związku powinna uwzględniać to, że wykonywanie tych zadań następuje poprzez aktywne kształtowanie polityki społecznej mogące wyrażać się w konieczności tworzenia warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. WSA w Gliwicach nie zgodził się z organem nadzorczym, że zadania określone m.in. w art. 41 ust. 1 u.w.t.p.a., realizowane w ramach przyjętego przez gminę programu, nie mogły przybierać charakteru wydatków inwestycyjnych na tworzenie infrastruktury i modernizację obiektów sportowych, gdyż powinny być finansowane z innych źródeł. Zdaniem sądu wydatki takie można określić jako ściśle związane z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Tworzą one określone warunki do realizacji tych zadań. Ponadto sąd wskazał, że żaden przepis u.w.t.p.a. nie wprowadza ograniczenia w finansowaniu inwestycji, tj. budowy boisk oraz remontów obiektów sportowych. Ujęcie tych wydatków w programie nie oznaczało, że gmina naruszyła art. 41, jak i art. 182 u.w.t.p.a. Wojewoda śląski zaskarżył ten wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten uznał skargę kasacyjną za zasadną. Dlatego uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę gminy.

Reklama
UZASADNIENIE
Przeznaczenie w zakwestionowanej części uchwały środków uzyskanych z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nastąpiło na cele niezwiązane z realizacją gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. NSA podzielił zdanie wojewody, że zadania wskazane w programie nie mieszczą się w katalogu zadań wymienionych w art. 41 ust. 1 u.w.t.p.a. Nie ma racji sąd I instancji, twierdząc, że żaden przepis u.w.t.p.a. nie wprowadza ograniczenia w finansowaniu inwestycji, tj. budowy boisk oraz remontów obiektów sportowych. W ocenie NSA rację ma wojewoda, że budowa boisk i remont obiektów sportowych nie stanowi realizacji zadania polegającego na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej, w tym prowadzeniu zajęć pozalekcyjnych (art. 41 ust. 1 pkt 3 u.w.t.p.a.). Zadanie gminy polegające na budowie i remoncie oraz utrzymaniu obiektów sportowych powinno być przez gminę realizowane w ramach wypełniania zadania nałożonego na gminę przez art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446. dalej: u.s.g.), czyli poprzez zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie kultury fizycznej. NSA podkreślił, że działania takie wykraczają poza zakres zadań związanych wyłącznie z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych i skutkują wykorzystaniem środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu na cele inne niż wyłącznie na rozwiązywanie problemów alkoholowych.
W ocenie NSA wojewoda śląski zasadnie stwierdził w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej, że sąd I instancji pominął w swoich rozważaniach zasadę legalizmu wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z nią władze publiczne mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Oznacza to, że podczas gdy jednostka posiada swobodę działania zgodnie z zasadą, iż co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko w tych przypadkach i w takim zakresie, w którym upoważnia je do tego prawo. Zaakcentować należy, że zasada, co nie jest przez prawo wyraźnie zabronione, jest dozwolone, znajduje zastosowanie w prawie prywatnym, a nie publicznym, z jakim mamy do czynienia w analizowanej sprawie.