Rada gminy może nie zezwolić na sprzedaż czy spożywanie napojów alkoholowych na wybranych terenach lub w niektórych obiektach. Przyczyna takiego ograniczenia ma zostać określona w uchwale.
Reklama
Maciej Kiełbus partner w Kancelarii Prawnej Dr Krystian Ziemski & Partners w Poznaniu / Dziennik Gazeta Prawna

Reklama
Organ stanowiący gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tak wynika z art. 12 ust. 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 487; dalej: u.w.t.p.a.). Oprócz tego organ ten może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niż obiekty chronione miejscach lub na określonym obszarze gminy. [ramka] Upoważnienie to wynika z kolei z art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a.
Uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. nie może jednak wskazywać obiektów, na terenie których nie wolno sytuować punktu sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zagadnienie zakazów, które mogą być wprowadzone, określa art. 14 u.w.t.p.a. Tak orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 19 kwietnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Łd 1286/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ten artykuł
Łódzki sąd administracyjny wydał wyrok wskutek skargi przedsiębiorcy, który zamierzał otworzyć sklep monopolowy przy ulicy X. Nie było to możliwe, gdyż rada gminy w uchwale określiła, że właśnie przy tej ulicy zakazana jest sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych. Akt ten został wydany na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w Głownie wskazała, że zakaz został wprowadzony z powodu skarg mieszkańców na naruszenia porządku publicznego. Łódzki sąd administracyjny uznał, że rada błędnie podała jako podstawę prawną uchwały art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a., gdyż przepis ten upoważnia organ stanowiący do ustalenia rozmieszczenia miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w terenie, a w szczególności ich usytuowanie względem miejsc chronionych. Właściwą podstawę stanowi zaś art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a.
Wniosek ten jest zbieżny z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 23 czerwca 2015 r. (sygn. akt II GSK 1053/14, LEX nr 1982543). NSA stwierdził w tym orzeczeniu, że uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż jest to zagadnienie, które może być uregulowane na mocy art. 14 u.w.t.p.a. W ocenie NSA takie działanie rady gminy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanej uchwały.
Ważny powód zakazu
Łódzki sąd administracyjny wskazał, że wprowadzenie stałego lub czasowego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy powinno mieć swoje uzasadnienie w ich szczególnym charakterze.
Rada gminy powinna zatem wskazać, na czym polega szczególny charakter miejsca, w którym wprowadza się zakaz sprzedaży napojów alkoholowych. Należy bowiem zauważyć, że wprowadzenie choćby czasowego zakazu ogranicza gwarantowaną konstytucyjnie swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie może więc być on wprowadzony bez ważnego powodu. Zdaniem WSA w Łodzi takim powodem nie mogą być powtarzające się zakłócenia porządku i spokoju.
Jak wyjaśnił wojewoda pomorski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 2 marca 2015 r. (znak: PN-I.4131.8.2015.ESR, Legalis nr 1186981) miejsca, obiekty czy obszary na terenie gminy objęte danym zakazem powinny posiadać szczególny charakter w zakresie potrzeby ustanowienia tam ograniczenia w spożywaniu alkoholu oraz powinny się odróżniać od innych miejsc danego rodzaju na terenie gminy. [przykład 1]
Trzeba odróżniać
Podobnie jak wojewoda pomorski orzekł WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 10 listopada 2015 r. (sygn. akt II SA/Go 765/15, Lex nr 1938085). Zdaniem tego sądu przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. w celu wskazania miejsc, obiektów lub określonych obszarów gminy, na które ma się rozciągać obowiązywanie czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych, nie mogą się posługiwać nazwami ogólnymi lub formułować generalnych zakazów.
Nieprawidłowe jest odnoszenie tego zakazu np. do ulic, placów, parków, skwerów, obiektów sportowych lub rekreacyjnych, sklepów, placów zabaw, wnętrz blokowych, klatek schodowych bez możliwości ich indywidualizacji i uwzględnienia ich charakteru. Przepisy wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. powinny wskazywać nazwy jednostkowe lub grupowe określonych miejsc, obiektów lub obszarów, które pozwalają je indywidualizować i odróżniać (także ze względu na ich charakter) od innych miejsc tego samego rodzaju, obiektów lub obszarów publicznych na terenie gminy.
Szczególny charakter
Z art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. wynika, że zakazy mogą być wprowadzone w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy ze względu na ich charakter. Kwestia ta stwarza w praktyce sporo problemów. Rady gmin niejednokrotnie modyfikują tę zasadę. To jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 9 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1709/99, LEX nr 1684862). [przykład 2]
Rada gminy nie może ustanawiać zakazu dla wszystkich obiektów określonego rodzaju w danej gminie, gdyż z orzecznictwa wynika, że takie ograniczenia mogą być wprowadzone przez ustawodawcę krajowego. Często chodzi o obejmowanie takim zakazem stacji paliw znajdujących się na terenie danej gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2006 r., sygn. akt VI A/ a 1822/05, LEX nr 230009, wyrok WSA w Białymstoku z 21 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 783/04, LEX nr 173711).
Kompetencje parlamentu
Do tej praktyki odniósł się NSA w wyroku z 14 grudnia 2006 r. (sygn. akt II GSK 236/06, „Wspólnota” 2007/32/30), wskazując, że nie wszystkie stacje paliw mogą być traktowane jako obiekty o szczególnym charakterze, ani z punktu widzenia posługiwania się kategorią specjalistycznej placówki handlowej, ani z punktu widzenia zapewnienia bezpieczeństwa porządku publicznego na stacjach paliwowych. Samo przyjęcie szczególnego charakteru stacji paliw mogłoby uzasadniać wprowadzenie bezwzględnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych we wszystkich tego typu obiektach bez wyjątku, w skali ogólnokrajowej, jedynie przez ustawodawcę, na zasadach przewidzianych w art. 14 ust. 1–5 u.w.t.p.a. [przykład 3]
Specyfika danego obszaru
W orzecznictwie wskazuje się zgodnie, że celem i istotą stanowionych na podstawie upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. przepisów gminnych ma być jedynie możliwość uzupełnienia generalnych (ogólnokrajowych) zakazów sprzedaży, podawania lub spożywania napojów alkoholowych określonych na mocy art. 14 ust. 1–5 u.w.t.p.a. zakazami lokalnymi (dodatkowymi). Te gmina może wprowadzić na swoim terenie z uwagi na szczególny charakter danego miejsca, obiektu czy obszaru gminy. Szczególny charakter miejsca, obiektu czy obszaru, dla którego wprowadzany jest zakaz, musi mieć z jednej strony wymiar lokalny (odnoszący się do konkretnie zindywidualizowanego miejsca, obiektu czy obszaru gminy), a z drugiej – dla określenia szczególnego charakteru tego miejsca istotny być musi kontekst negatywnego (w stopniu wyższym niż w innych miejscach) skutku obecności alkoholu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wr 568/11, LEX nr 1108385).
Jak wskazał z kolei wojewoda warmińsko-mazurski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 29 lipca 2014 r. (znak: PN.4131.163.2014, Legalis nr 994552), rada gminy może wprowadzić zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych (stały lub czasowy) jedynie w miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, jeżeli jest to uzasadnione ich charakterem, np. mają szczególne znaczenie religijne, kulturalne, oświatowe, społeczne lub pełnią specyficzną rolę wychowawczą nie tylko w stosunku do dzieci i młodzieży. ©?
WAŻNE
Gmina nie ma kompetencji do rozszerzania generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych na wszystkie obiekty danego typu. Może jedynie wskazać konkretne parki, place czy trakty spacerowe, które ze względu na swój charakter wymagają wprowadzenia stałego lub czasowego zakazu sprzedaży, ale to wskazanie ma być na tyle precyzyjne, aby pozwoliło wyróżnić ten konkretny np. park, plac od podobnych innych parków czy placów położonych na terenie gminy.
Obiekty chronione
Miejsca chronione przez u.w.t.p.a to m.in.:
l szkoły oraz inne zakłady i placówki oświatowo-wychowawcze, opiekuńcze i domy studenckie,
l zakłady pracy oraz miejsca zbiorowego żywienia pracowników,
l miejsca masowych zgromadzeń,
l obiekty komunikacji publicznej,
l obiekty zajmowane przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również rejon obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych,
l miejsca kultu religijnego.
PRZYKŁAD 1
W ściśle określonym rejonie
Rada miasta podjęła uchwałę, w której ustanowiła zakaz sprzedaży, podawania, spożywania i wnoszenia napojów alkoholowych pierwszego dnia wiosny, tj. 21 marca, tradycyjnie obchodzonego jako „dzień wagarowicza”, w godzinach 7.00–14.00. W akcie tym nie podała jednak szczegółowo miejsc, w których ten zakaz obowiązuje. Taki zapis jest nieprawidłowy, gdyż rada musi w uchwale wskazać nazwy jednostkowe lub grupowe, które pozwolą zindywidualizować konkretne miejsca, obiekty lub obszary i odróżnić je (także ze względu na ich charakter) od innych podobnych miejsc, obiektów lub obszarów.
PRZYKŁAD 2
Niedopuszczalna modyfikacja
W uchwale zamieszczono zapis, w którym rada gminy przewidziała możliwość czasowego wprowadzenia zakazu sprzedaży, podawania, spożywania bądź wnoszenia napojów alkoholowych na wydzielonym obszarze gminy ze względu na ważne uroczystości czy wydarzenia. Postanowienie to jest wadliwe. Zapis ten w sposób niezasadny i nieuprawniony powtarza oraz rozszerza treść art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. Przepis ten dał organom stanowiącym samorządu terytorialnego kompetencję do wprowadzenia dodatkowych zakazów sprzedaży napojów alkoholowych o charakterze stałym bądź czasowym na wyznaczonych obszarach gminy ze względu na charakter tych miejsc, a nie ze względu na wagę odbywających się tam uroczystości czy wydarzeń. Rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania we własnym zakresie przyznanych jej w art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. upoważnień. ©?
Wyrok WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/11, LEX nr 1096199
PRZYKŁAD 3
Przekroczenie upoważnienia ustawowego
Rada gminy wprowadziła stały zakaz sprzedaży, podawania oraz spożywania napojów alkoholowych: na targowiskach, na przystankach autobusowych, na parkingach i miejscach postojowych, na placach zabaw, w obszarach kolejowych, w pomieszczeniach wspólnych budynków wielorodzinnych, a w szczególności na klatkach schodowych, w ciągach komunikacyjnych i w piwnicach tych budynków. Wprowadzenie uchwałą zakazu obejmującego ogólnie wskazane miejsca jest naruszeniem przez radę zakresu upoważnienia z art. 14 ust. 6 u.w.t.p.a. Dodatkowo wprowadzony na mocy zapisów uchwały zakaz podawania i spożywania napojów alkoholowych w częściach wspólnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych w istocie nie dotyczy obiektów o charakterze użyteczności publicznej. Wprowadzenie tak dalece idącego zakazu podawania i spożywania alkoholu, jakkolwiek może być uzasadnione ze względów społecznych, ogranicza swobody obywatelskie właścicieli lokali znajdujących się w budynkach mieszkaniowych wielorodzinnych.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody podkarpackiego z 17 października 2014 r., znak: P.II.4131.2.136.2014, Legalis nr 1073368
OPINIA EKSPERTA
Zgodnie z utrwalonym poglądem sądów administracyjnych przez określenie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych należy rozumieć ich położenie względem innych obiektów, które ustawodawca lub rada gminy uzna za zasługujące na specjalną ochronę. Jak wskazują sądy, upoważnienie do ustalenia „zasad usytuowania miejsc” zawarte w ustawie o wychowaniu w trzeźwości podlegać musi ścisłej wykładni językowej.
Podkreślić należy, że w ocenie sądów administracyjnych swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy. Tworzenie zasad niebędących w jednoczesnej korelacji z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W wielu orzeczeniach sądy administracyjne podkreślały, że uchwała rady gminy nie może wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkraczałby w ten sposób w zagadnienie zakazów, o którym mowa w art. 14 ustawy. Nie są również dopuszczalne jakiekolwiek modyfikacje, w tym zawężanie ustawowego katalogu miejsc chronionych.
Nadto uchwała, jako akt prawa miejscowego, nie powinna zawierać postanowień stanowiących powtórzenie przepisów ustawowych.
Stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej i skutkuje stwierdzeniem ich nieważności.