W umowie pożyczki wójt musi uwzględnić postanowienia zabezpieczające jej spłatę

Wójt planuje udzielać pożyczki z budżetu gminy m.in. dla stowarzyszenia. Mamy jednak wątpliwości, czy w umowach o ich udzielenie trzeba ujmować zapisy przewidujące zabezpieczenie spłaty, np. poręczenia lub weksle? Nie wynika to wprost z przepisów.

Instytucja pożyczki została uregulowana m.in. w art. 720 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), w myśl którego przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego określoną ilość pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości. Umowa pożyczki, której wartość przekracza 1000 zł, wymaga zachowania formy dokumentowej.

Prawne uwarunkowania

W orzecznictwie akcentuje się, że z definicji umowy pożyczki wynikają określone zobowiązania stron tej czynności cywilnoprawnej. Wykonanie zobowiązania podmiotu dającego pożyczkę, które polega na przeniesieniu na własność drugiej strony określonej ilości pieniędzy albo rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, oznacza jednocześnie, że przekazanie pieniędzy bądź też rzeczy oznaczonych co do gatunku następuje na własność, a zatem w interesie podmiotu, który je otrzymuje. Biorący pożyczkę uzyskuje zatem uprawnienie do swobodnego nimi dysponowania w celu realizacji swojego interesu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2023 r., sygn. akt III FSK 1571/21).

W analizowanej sytuacji znaczenie ma również art. 262 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Z jego ust. 1 wynika, że czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek (…) oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd. Konieczna jest przy tym kontrasygnata skarbnika JST. Ustęp 2 tego artykułu uściśla, że w gminie powyższych czynności prawnych dokonuje wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Należy jeszcze dodać, że z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez wójta w roku budżetowym.

Przytoczone przepisy ustanawiają podstawy prawne do udzielania pożyczek przez JST.

Poręczenia lub weksle

Kwestią wtórną jest skonstruowanie odpowiedniej umowy pożyczki. To zadanie spoczywa na wójcie gminy jako dysponującym mieniem samorządowym (w tym środkami pieniężnymi). Pożyczka to bowiem mechanizm finansowania zwrotnego, a środki z niej po określonym terminie (wynikającym z umowy) powinny trafić z powrotem do budżetu gminy. Trzeba jednocześnie podkreślić, że powyższe przepisy nie regulują sytuacji, w których pożyczkobiorca ma trudności ze spłatą pożyczki. W takich sytuacjach nabierają znaczenia prawne zabezpieczenia spłaty pożyczki ustanowione w umowie, które określone są po to, aby zapewnić zwrot pożyczki do budżetu.

W praktyce występują różne formy zabezpieczenia spłaty pożyczki.

► Poręczenie cywilne ma podstawy w art. 876– 878 k.c., z których wynika m.in., że przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Oświadczenie poręczyciela powinno być pod rygorem nieważności złożone na piśmie (art. 876 k.c.). Można poręczyć za dług przyszły do wysokości z góry oznaczonej. Bezterminowe poręczenie za dług przyszły może być przed powstaniem długu odwołane w każdym czasie (art. 878 k.c.).

► Poręczenie wekslowe jest bardziej sformalizowane. W myśl art. 32 prawa wekslowego poręczyciel wekslowy odpowiada tak samo, jak ten, za kogo poręczył. Zobowiązanie poręczyciela jest ważne, chociażby nawet zobowiązanie, za które poręcza, było nieważne z jakiejkolwiek przyczyny z wyjątkiem wady formalnej.

Orzecznictwo RIO

Na szczególną uwagę zasługuje wystąpienie pokontrolne Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 4 lipca 2024 r. (znak WK.6130.15.24). Po przeprowadzeniu kontroli izba zarzuciła gminie, że „nie ujęła w umowach o udzielenie pożyczek z budżetu gminy (…) postanowień dotyczących zabezpieczenia spłaty przez pożyczkobiorców należności objętych tymi umowami, np. w formie poręczeń lub weksli”. Izba oceniła, że świadczy to o „niedostatecznym zabezpieczeniu uprawnienia gminy do dochodzenia należności z tytułu udzielonych pożyczek, co jest niezbędne dla właściwego nadzoru nad realizacją przychodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wymaganego art. 247 ust. 2 u.f.p. w związku z obowiązkiem zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem określonym w art. 50 ust. 1 u.s.g.”. Podkreślono, że powyższe ustalenie kontrolne nawiązuje do art. 247 ust. 2 u.f.p. i art. 50 ust. 1 u.s.g. Z pierwszej regulacji wynika, że „zarząd JST sprawuje ogólny nadzór nad realizacją, określonych uchwałą budżetową, dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu JST”. Zgodnie zaś z drugim przepisem – „obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona”. W ramach wniosku pokontrolnego RIO nakazała jednostce, aby w umowach pożyczek ujmowała postanowienia zabezpieczające interes prawny gminy do dochodzenia należności wynikających z ww. tytułu, aby zapewnić właściwy nadzór nad realizacją przychodów budżetu JST, wymagany art. 247 ust. 2 u.f.p. RIO dodała, że ułatwi to dochodzenie należności zgodnie z art. 42 ust. 5 u.f.p. Podkreśliła także, że konieczne jest przestrzeganie obowiązku zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem określonego w art. 50 ust. 1 u.s.g.

Podsumowując: choć nie wynika to wprost z przepisów związanych z funkcjonowaniem gospodarki finansowej gminy, to uzasadnione jest wprowadzenie do umów pożyczek postanowień przewidujących ustanowienie prawnego zabezpieczenia ich spłaty. Wójt zatem musi zadbać o to, aby odpowiednie postanowienia znalazły się w umowach. ©℗