Gminy coraz częściej przyznają osobom fizycznym czy firmom dotacje celowe, dzięki którym możliwa jest ochrona środowiska, np. na kolektory słoneczne, ekologiczne piece czy usuwanie azbestu. Wymaga to wcześniej podjęcia stosownej uchwały przez radnych. W dokumentach tych pojawia się jednak wiele błędów. Skutkować mogą one, mimo słusznych intencji uchwałodawców, orzeczeniem przez regionalną izbę obrachunkową o ich nieważności – w części lub w całości. Dziś pokazujemy, czego należy unikać.
Dotacje celowe, które nazwiemy skrótowo środowiskowymi, są udzielane na podstawie ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.). Konkretnie chodzi o art. 403 ust. 4–6.
Jak wynika z art. 403 ust. 4, finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców,
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Zgodnie z ust. 5 zasady udzielania dotacji celowej obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. I wreszcie w ust. 6 wskazano, że udzielenie dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, następuje na podstawie umowy zawartej przez gminę lub powiat z podmiotami określonymi w ust. 4. Gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy w przepisach unijnych.
Obok pokazujemy najczęstsze błędy. [ramka]
Niezgodność z prawem dotyczy nie tylko p.o.ś., ale i ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 ze zm.), a także ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.).
Niezbędna opinia UOKiK
W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na nieuzyskanie stosownych opinii organów (w tym UOKiK) odnośnie do projektu uchwały dotacyjnej. Czynnikiem determinującym potrzebę ich uzyskania są zapisy, które przewidują możliwość udzielenia dotacji również przedsiębiorcom. A udzielenie dotacji tym podmiotom powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej lub pomocy de minimis. Jak bowiem wynika z art. 403 ust. 6 zdanie drugie p.o.ś., w przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w prawie Unii Europejskiej. Ponadto wprowadzenie i udzielanie pomocy de minimis jest obwarowane szczególnymi wymogami określonymi w ustawie z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. W szczególności powinnością przedstawienia projektu uchwały przewidującej udzielenie pomocy de minimis prezesowi UOKiK, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy (art. 7 ust. 3 ustawy). Niezależnie projekt uchwały w sprawie dotacji (dotyczący podmiotów, które mogą spełniać warunki do objęcia pomocą de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie) może podlegać również opinii ministra właściwego do spraw rolnictwa, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia co do przejrzystości zasad udzielania pomocy.
Niektóre RIO stoją zaś na stanowisku, że ww. obowiązek jest jednym z elementów procedury podejmowania uchwały w zakresie przedmiotowym. Nieuzyskanie zaś opinii stanowi w ich ocenie istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością orzeczenia nieważności całej uchwały. Podobnie zresztą jak nieuwzględnienie zgłoszonych uwag w uchwałach dotacyjnych.
Niezaleganie z płatnościami – bez znaczenia
Inną wadą jest taki warunek udzielenia dotacji, by beneficjenci terminowo wywiązywali się z zobowiązań finansowych w stosunku do danej gminy. Wydaje się, że takie zapisy wykraczają poza delegację ustawową określoną w art. 403 ust. 4–6 p.o.ś. Rada gminy nie może bowiem uzależniać przyznania dotacji od spełnienia warunków całkowicie niezwiązanych z przedmiotem i celem, na jaki ma być przyznana dotacja. Ponadto zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 konstytucji) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej wynika, że organ stanowiący JST może podejmować uchwały tylko wtedy, gdy istnieje przepis uprawniający go do takiego działania. Warunkiem zgodności z prawem jest nie tylko przestrzeganie przez organ zakresu własnych kompetencji, wymaganej procedury, lecz także zgodność aktu z dyspozycją prawa materialnego. Ponadto w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 1997 r. (sygn. akt III SA 534/96) do działalności organów samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz regułę „dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje”. Wydaje się zatem, że nie ma przepisów upoważniających radę gminy do wprowadzania zapisów warunkujących przyznanie dotacji celowej wynikającej z art. 403 p.o.ś. od niezalegania przez wnioskodawcę z płatnościami wobec gminy.
Tytuł prawny – co ze wspólnotami
Kolejną wadą, która pojawia się dość często w uchwałach dotacyjnych, a która była również przedmiotem analizy sądowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 636/15), jest wymóg, aby do wniosku o udzielenie dotacji dołączać dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy (beneficjenta dotacji) do nieruchomości. Jednak postawienie takiego wymogu przy założeniu, że beneficjentem ma być m.in. wspólnota mieszkaniowa, jest poważną wadą prawną uchwały dotacyjnej. Jak bowiem wskazał WSA w Łodzi w ww. wyroku: „Rada miejska nie może zawęzić ustawowej kategorii podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych do »podmiotów posiadających tytuł prawny do dysponowania nieruchomością położoną na terenie miasta«, gdyż także wspólnoty mieszkaniowe (pomimo tego, że nie posiadają tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością w szerokim znaczeniu tego słowa) mogą spełnić kryteria dofinansowania inwestycji (...)”. Ponadto sąd podkreślił, że art. 3 pkt 41 p.o.ś. definiuje pojęcie „tytuł prawny”, przez które należy rozumieć prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy. Niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa sprawuje trwały zarząd nad nieruchomością, w skład której wchodzą lokale należące do ogółu właścicieli, i może być tylko podmiotem praw i obowiązków związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z 14 lutego 2014 r., sygn. akt VI ACA 980/13, wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.) pojęcie wspólnoty mieszkaniowej jest używane w ustawie jako synonim ogółu właścicieli lokali. Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem prawa cywilnego (ułomną osobą prawną), należy jednak podkreślić, że charakteryzuje się cechami różniącymi ją nie tylko od osób prawnych, lecz także od innych osób ustawowych, w szczególności od handlowych spółek osobowych. Powyższe prowadzi do wniosku, że ograniczenie w uchwałach dotacyjnych możliwości zgłaszania zadań do dofinansowania wyłącznie w odniesieniu do podmiotów, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości, stanowi istotne naruszenie art. 403 ust. 4 p.o.ś. Dodatkowo należy zauważyć, że ograniczenie przyznawania dotacji z budżetu gminy do wybranych grup beneficjentów narusza konstytucyjną zasadę równości wynikającą z art. 37 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 konstytucji. Prawo miejscowe nie może wprowadzać różnic między podmiotami znajdującymi się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, powodujących uprzywilejowanie jednych, a dyskryminację innych.
Zbędne dokumenty
Częstą wadą uchwał dotacyjnych (nie tylko tych z zakresu ochrony środowiska) jest niewłaściwe redagowanie uchwały w zakresie możliwości żądania od wnioskodawców dodatkowych dokumentów lub informacji, np. do wniosku o udzielenie dotacji czy składanych już w toku prowadzonej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że nie jest niczym złym żądanie dokumentacji czy informacji, ale ten wymóg musi być skonkretyzowany np. przez podanie konkretnego rodzaju dokumentacji lub informacji, których może żądać potem organ wykonawczy (np. wójt). RIO w rozstrzygnięciach nadzorczych podkreślają, że używane sformułowania typu „dodatkowe dokumenty lub informacje” stanowią pojęcia niedookreślone. To może skutkować dowolnością w zakresie stosowania uchwały. Z uwagi na fakt, że owe uchwały stanowią akty prawa miejscowego, powinny zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące i uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (wyrok NSA oddział zamiejscowy w Gdańsku z 6 czerwca 1995 r., sygn. akt SA/Gd 2949/94). Nakaz konstruowania przez organy JST aktów prawa miejscowego zgodnie z zasadami poprawnej legislacji wynika również z zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa (wyrok TK z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00). Należy zauważyć, że sposób sformułowania zapisów sugeruje, iż ww. obowiązek przedłożenia może dotyczyć zarówno informacji składanej w postaci ustnej, jak i pisemnej. Dodać również należy, że w granicach umocowania ustawowego to rada gminy powinna jednoznacznie określić rodzaj informacji wymaganych od beneficjenta dotacji, ponieważ to jej przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Zwrot reguluje ustawa
Ostatnią poważną wadą stwierdzaną w uchwałach dotacyjnych są zapisy przewidujące, że w razie niewywiązania się wnioskodawcy z warunków określonych w umowie o udzielenie dotacji podlega ona zwrotowi wraz z odsetkami. Takie albo zbliżone zapisy istotnie naruszają art. 403 ust. 5 p.o.ś., a także art. 252 ustawy o finansach publicznych. Z art. 403 ust. 5 p.o.ś. wynika, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Zgodnie natomiast z art. 252 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu JST:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
– podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od stwierdzenia okoliczności, o których mowa w punkcie 1 lub 2.
Zauważyć zatem należy, że zasady i terminy zwrotu dotacji nie mieszczą się w pojęciu „zasady udzielania dotacji celowej” wskazanym w art. 403 ust. 5 p.o.ś. Zasady i terminy zwrotu dotacji udzielanych przez JST zostały ściśle określone w art. 252 ustawy o finansach publicznych i dlatego nie ma konieczności odrębnego ich uregulowania i powielania w aktach prawa miejscowego. Co więcej, tego typu unormowania zawarte w prawie miejscowym są niedopuszczalne. Ustawodawca przenosi bowiem prawo do wykonywania tylko wyraźnie określonej części swoich kompetencji na inny organ. W powyższej kwestii orzecznictwo sądów administracyjnych jednomyślnie prezentuje stanowisko, że za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikację przez prawo miejscowe (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II Sa/Ka 1831/02, z 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II Sa/Ka508/02, oraz z 14 października 1999 r., sygn. akt II Sa/Wr 1179/98).
Warto też dodać, że analiza wspomnianych uchwał jest o tyle trudna, iż jak dotąd orzecznictwo sądów jest w tych kwestiach dość ubogie, a właśnie stanowiska sądów, obok stanowisk RIO, byłyby bardzo pożądane jako swoiste wytyczne m.in. dla lokalnych ustawodawców, jakimi są przede wszystkim gminy. ©?
Najczęstsze nieprawidłowości
(Podajemy w kolejności od występujących najczęściej)
1. Nieuzyskanie opinii uprawnionych organów (w tym UOKiK). Prezes UOKiK często ma konstruktywne uwagi do uchwał pod kątem zapewnienia zgodności pomocy w formie dotacji z prawem unijnym.
2. Zapis, że gdy dochodzi do niewywiązania się wnioskodawcy z warunków określonych w umowie o dotację, ta podlega zwrotowi wraz z odsetkami. To narusza art. 403 ust. 5 prawa ochrony środowiska, a także art. 252 ustawy o finansach publicznych.
3. Obowiązek terminowego wywiązywania się z zobowiązań finansowych w stosunku do danej gminy jako warunek udzielenia dotacji.
4. Możliwość żądania od beneficjentów dotacji dodatkowych dokumentów lub informacji w otwartym katalogu – zdaniem RIO musi być on zamknięty.