Ochrona ludności na ostatniej prostej, ale z wątpliwościami. Będzie nowy podatek lokalny?

Jeszcze w tym tygodniu lokalni włodarze otrzymają projekt ustawy, który ma uwzględniać przynajmniej część ich uwag. Proponują wprowadzenie nowego podatku lokalnego na obronność.

Projekt ustawy o ochronie ludności i obronie cywilnej przygotowany przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji miał być rozpatrywany przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego (KWRiST) podczas ubiegłotygodniowego posiedzenia. Samorządy zgłosiły jednak wiele uwag w ramach konsultacji publicznych i projekt skierowano do dalszych prac. Obie strony są zgodne co do tego, że ustawę trzeba uzgodnić jak najszybciej, dlatego zdecydowano o dodatkowym posiedzeniu KWRiST i wstępnie wyznaczono je na 17 lipca. Jak się dowiedział DGP, resort spraw wewnętrznych jeszcze w tym tygodniu ma się odnieść do uwag i przekazać samorządowcom nową wersję przepisów. Od tego, jak szybko do tego dojdzie, zależy, czy termin zostanie dotrzymany.

– Chcemy iść do przodu, bo liczba zmian była gigantyczna. Na pierwszym spotkaniu analizowaliśmy artykuł po artykule proponowanej ustawy i przez trzy godziny doszliśmy do 11. Nasze rozmowy są bardzo dobre i dzięki temu ta ustawa będzie lepsza – komentuje Marek Wójcik, ekspert ds. legislacyjnych Związku Miast Polskich (ZMP).

Organy nie mogą wchodzić sobie w drogę

Samorządowcy chcą precyzyjnego określenia zadań wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), starostów oraz wojewodów jako organów ochrony ludności (w czasie wojny ochrona ludności przekształca się w obronę cywilną). Ich zdaniem obecna wersja przepisów może prowadzić do sporów kompetencyjnych. Dla przykładu wszystkim organom przyznano uprawnienia do wydawania decyzji o uznaniu budowli za budowlę ochronną czy do wyznaczania podmiotów realizujących zadania ochrony ludności.

„Zapis, że wójt, starosta i wojewoda odpowiadają za realizację zadań ochrony ludności na odpowiednio wskazanym terenie jest niewystarczający, bo przecież dla wojewody obszar gminy zawsze będzie obszarem właściwości” – zwraca uwagę Związek Powiatów Polskich (ZPP).

Opowiada się on również za włączeniem problematyki zarządzania kryzysowego do projektowanej ustawy, ponieważ – jak uzasadnia – wiele zadań z tych obszarów będzie się dublować. Chodzi m.in. o ochronę infrastruktury krytycznej czy tworzenie planów ewakuacji.

„Po wejściu w życie ustawy będziemy mieć dwa akty prawne regulujące w dużej mierze ten sam zakres spraw” – czytamy w uwagach przesłanych do MSWiA.

Samorządy liczą na doprecyzowanie przepisów i wprowadzenie jasnego podziału ról, zwłaszcza że na etapie prekonsultacji resort część z nich już uwzględnił – pierwotnie odwołanie od decyzji wójta w sprawie wyznaczenia podmiotu ochrony ludności miał rozpatrywać starosta, co oprotestował ZMP, argumentując, że nie ma on uprawnień nadzorczych odnośnie do samorządu gminnego. W projekcie przekazanym do konsultacji zadanie to przekazano – zgodnie z sugestią przedstawicieli miast – wojewodzie.

Lokalnym włodarzom nie podoba się również to, że projekt wprost nie określa, które obowiązki samorządów mają mieć charakter zadań własnych finansowanych z ich budżetów, a które z nich to zadania zlecone. Z kolei tam, gdzie ten podział jest, nie zawsze finansowanie jest jednoznacznie zapewnione. Chodzi np. o pieniądze na wznoszenie budowli ochronnych – mają je zapewnić organy ochrony ludności, natomiast szef MSWiA oraz wojewodowie „mogą przekazywać” środki na ten cel z nowo powstałego Funduszu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej (dalej: fundusz). Unia Metropolii Polskich chce zmienić tę formułę na: „przekazują”. „Ponieważ jest to zadanie zlecone, nie powinno ono obciążać budżetów jednostek samorządu terytorialnego” – podkreślają przedstawiciele największych miast. Jeszcze dalej idą powiaty, które uważają, że również za utrzymanie i modernizację takich budynków powinno być odpowiedzialne państwo – według projektu to zadanie własne samorządów.

„Bezpieczeństwo obywateli nie może zależeć od poziomu zamożności poszczególnych samorządów, a ten jest bardzo zróżnicowany” – przekonują. Alternatywnie ZPP proponuje rozważyć wprowadzenie nowego podatku lokalnego – obronnego, który byłby przeznaczony na ten cel. Jak się dowiedział DGP, w przypadku finansowania zadań dotyczących ochrony ludności pierwotnie rząd chciał, żeby 10 proc. wydatków inwestycyjnych przekazywały na ten cel m.in. spółki, w których przynajmniej 50 proc. udziałów lub akcji mają jednostki samorządu terytorialnego. Za sprawą ZMP ten przepis zniknął z konsultowanego projektu – 3 proc. wydatków inwestycyjnych będą natomiast przekazywać na ten cel państwowe spółki o istotnym znaczeniu dla gospodarki.

– Nie wyobrażaliśmy sobie, żeby spółki komunalne, np. wodociągowe, miały przeznaczać pieniądze na obronność – mówi Marek Wójcik.

Tajemnicze zalecenia

Wątpliwości samorządowców wzbudza także wprowadzenie nowej formy aktów prawnych wydawanych przez organy ochrony ludności – zaleceń – nie tylko wewnątrz danej JST. Starosta miałby takie kompetencje w stosunku do samorządu gminnego znajdującego się na terenie powiatu, a wojewoda wobec władz samorządowych wszystkich trzech szczebli. „Zalecenie może dotyczyć w szczególności podjęcia określonych działań przez organy ochrony ludności albo przygotowania zasobów ochrony ludności” – czytamy w projekcie.

– Sama instytucja zaleceń na gruncie projektu ustawy jest dość enigmatyczna, bowiem projektodawcy w żadnym miejscu nie wskazują na jej charakter. W szczególności nie wyjaśniono, czy zalecenia te mają mieć charakter wiążący, czy będą niewiążące. Można przy tym przypuszczać, że zalecenia mają być formą opinii/uzgodnienia (w zależności od tego, czy te zalecenia mają być wiążące na wzór uzgodnienia, czy niewiążące na wzór opinii), ale wydawaną „z urzędu” (nie zaś na wniosek, jak to ma miejsce w przypadku opinii czy uzgodnienia). Brakuje również wskazania, co dalej miałoby się dziać po wydaniu takich zaleceń – komentuje Mateusz Karciarz, prawnik w Kancelarii Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy sp.k. w Poznaniu. Ekspert przypomina, że wprawdzie zalecenia nie są niczym nowym w polskim porządku prawnym, ale związane są z postępowaniami kontrolnymi, które kończą się wydaniem zaleceń przez organ. – W analizowanym przypadku mamy jednak do czynienia z inną formą działania władzy publicznej, więc trudno utożsamiać w jakikolwiek sposób zalecenia z projektu z występującymi obecnie zaleceniami pokontrolnymi – dodaje prawnik.©℗