Kiedy uchwała zarządu powiatu o pożyczce jest nielegalna?

Regionalna izba obrachunkowa stwierdziła, że uchwała zarządu powiatu w sprawie zaciągnięcia pożyczki w funduszu pożyczkowym jest nieważna. Pożyczka ma sfinansować montaż instalacji fotowoltaicznej na budynku liceum. W uzasadnieniu izba wskazała, że w uchwale budżetowej nie ustalono wymaganego limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek przeznaczonych na sfinansowanie planowanego deficytu budżetowego. Czy RIO ma rację?

Aby odpowiedzieć na powyższe pytanie, trzeba przytoczyć przepisy regulujące zasady zaciągania zobowiązań przez powiat, które są zawarte w ustawie o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) oraz posiłkowo w ustawie o samorządzie powiatowym (dalej: u.s.p.).

Dozwolone zadłużenie

Z art. 60 ust. 2 pkt 1 u.s.p. wynika, że zarządowi powiatu przysługuje wyłączne prawo zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych przez radę powiatu. Z kolei w myśl w art. 12 pkt 9 tej ustawy do wyłącznej właściwości rady powiatu należy określanie wysokości sumy, do której zarząd może samodzielnie zaciągać zobowiązania. Natomiast zgodnie z art. 89 ust. 1 u.f.p. ust. 1 jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1) pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST;

2) finansowanie planowanego deficytu budżetu JST;

3) spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów;

4) wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

Formalne wymogi

Z punktu widzenia poruszonej problematyki ważne są również regulacje zawarte w art. 212 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.f.p. Z treści tych przepisów wynika, że uchwała budżetowa – oprócz łącznych kwot kwoty planowanych przychodów, dochodów, wydatków, rozchodów budżetu JST – musi określać także m.in. limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 89 ust. 1 (chodzi tutaj o kredyty i pożyczki oraz emitowane papiery wartościowe) i w art. 90 u.f.p. (pożyczki w państwowych funduszach celowych oraz w państwowych i samorządowych osobach prawnych).

Ponadto z art. 212 ust. 2 wynika, że organ stanowiący JST w uchwale budżetowej może upoważnić zarząd do zaciągania kredytów i pożyczek oraz emitowania papierów wartościowych, o których mowa w ww. art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p.

Określenie pułapu

W dotychczasowym orzecznictwie nadzorczym regionalnych izb obrachunkowych akcentuje się, że w przypadku gdy dana jednostka samorządowa zamierza zaciągać kredyty i pożyczki bądź emitować papiery wartościowe na cele, o których mowa w art. 89 ust. 1 i art. 90 u.f.p., ustalenie limitów zobowiązań powinno być elementem uchwały budżetowej, wymaganym na podstawie art. 212 ust. 1 pkt 6 tej ustawy (por. uchwała Kolegium RIO w Białymstoku z 17 lutego 2016 r., nr 1127/16).

Z kontekstu pytania należy wnioskować, że zarząd powiatu podjął uchwałę w sprawie zaciągnięcia zobowiązania pożyczkowego, a więc tylko częściowo spełnił kryteria określone w art. 89 ust. 1 u.f.p. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, warunkiem zaciągnięcia w sposób legalny zobowiązania przez organ wykonawczy jest działanie w ramach uprzednio ustalonego przez radę powiatu limitu zobowiązań z tytułu kredytów, pożyczek czy emitowanych papierów wartościowych. Inaczej mówiąc: zanim zarząd powiatu zdecyduje się podjąć uchwałę w sprawie zaciągnięcia zobowiązania, musi być określony stosowny limit zobowiązań z tego tytułu przez organ stanowiący. A zatem jeśli rada powiatu nie dopełni tego wymogu i nie zmieni odpowiednio zapisów uchwały budżetowej, to uchwała w sprawie zaciągnięcia zobowiązania będzie nielegalna.

Na celowniku izby

Powyższa wykładania przepisów została potwierdzona m.in. w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w uchwale z 28 maja 2024 r. (nr XIX/41/2024). Izba weryfikowała uchwałę zarządu powiatu w sprawie zaciągnięcia przez powiat pożyczki w funduszu pożyczkowym. Z wyjaśnień przedstawionych przez powiat wynikało, że nieokreślenie limitów zobowiązań z tytułu zaciąganej pożyczki przeznaczonej na pokrycie planowanego deficytu budżetu w sytuacji planowanych przychodów z tego tytułu było spowodowane przeoczeniem, a sama kwota pożyczki została wprowadzona do przychodów budżetu powiatu. Po analizie sytuacji i obowiązujących przepisów izba podważyła legalność uchwały. RIO przywołała regulacje zawarte w opisanych wyżej art. 89 ust. 1 oraz art. 212 ust. 1 pkt 6. u.f.p. W wyjaśnieniach podkreśliła, że: „uchwała budżetowa powinna określać limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych przeznaczonych na sfinansowanie planowanego deficytu budżetowego. Dopiero wówczas możliwe jest podjęcie stosownej uchwały o zaciągnięciu zobowiązania”. RIO dodała również, że zarząd powiatu, podejmując uchwałę w sprawie zaciągnięcia przez powiat pożyczki w funduszu pożyczkowym, naruszył zasadę „uprzedniości budżetu”, gdyż zaciągnięcie pożyczki powinno być poprzedzone odpowiednimi postanowieniami uchwały budżetowej, polegającymi na zaplanowaniu wydatków finansowanych przedmiotową pożyczką, przychodów budżetu z tego tytułu oraz limitu zobowiązań.

Podsumowując: stanowisko RIO opisane w pytaniu jest uzasadnione. Zarząd powiatu może podjąć uchwałę w sprawie zaciągnięcia zobowiązania, np. pożyczki, ale muszą przy tym być spełnione określone warunki. Jednym z nich jest uprzednie ustalenie w uchwale budżetowej odpowiednich kwot limitów zaciąganych zobowiązań. Limity te legalizują zaciągnięcie zobowiązania. Taką zaś uchwałę może podjąć tylko rada powiatu. ©℗