Część samorządów waloryzująca opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania gruntów w prawo własności nie jest pewna, czy stosuje w tym celu właściwy wskaźnik. Ustawodawca nie wskazał bowiem jednoznacznie metody.
Wysoka inflacja sprawia, że część jednostek samorządu terytorialnego decyduje się na waloryzację tzw. opłaty przekształceniowej (czyli opłaty stosowanej przy przekształceniu prawa wieczystego użytkowania gruntów w prawo własności) [ramka].
Uwłaszczenia gruntów z 2019 r.
1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomościach gruntowych Skarbu Państwa oraz JST zabudowanych na cele mieszkaniowe z mocy prawa przekształciło się w prawo własności.
W dużym uproszczeniu w praktyce oznaczało to, że dotychczasowi użytkownicy tych gruntów stali się ich właścicielami, w zamian muszą jednak uiszczać – co do zasady przez 20 lat – opłatę przekształceniową na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Osoby prywatne mogą jednorazowo zapłacić całą kwotę opłaty przekształceniowej lub wnioskować o wnoszenie opłaty przez inny okres. ©℗
Na tego typu aktualizację opłaty pozwala art. 10 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 386; dalej: ustawa przekształceniowa).
Nawet 40-proc. podwyżka
W praktyce JST, które waloryzują opłatę przekształceniową, stają jednak przed dylematem, jaki zastosować przy tym wskaźnik. Wspomniany art. 10 ustawy przekształceniowej jest bowiem bardzo lakoniczny: pozwala na waloryzację raz na trzy lata, nie wskazując przy tym jednoznacznie sposobu ustalania jej wysokości. – W obowiązującym stanie prawnym brak jest regulacji określającej szczegółową metodykę waloryzacji – przyznało jeszcze w ubiegłym roku Ministerstwo Rozwoju i Technologii (które było autorem ustawy uwłaszczeniowej) w odpowiedzi na pytanie gminy Bolesławiec (pismo DN-I.750.38.2023 z 24 kwietnia 2023 r.). Ostatecznie znaczna część samorządów, kierując się wskazówkami resortu rozwoju, wylicza współczynnik waloryzacji w oparciu o wskaźniki inflacji GUS (albo miesięczne, albo roczne), przy czym są one odpowiednio sumowane za minione lata. Przykładowo burmistrz gminy Lubliniec w zarządzeniu z 24 października 2023 r. zdecydował, że wysokość ww. wskaźnika będzie ustalana „przy zastosowaniu wskaźnika wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego) wyliczonego metodą nawiązań łańcuchowych począwszy od roku 2019 r.”. W efekcie w Lublińcu waloryzacja została przeprowadzona 1 stycznia br. w oparciu o wskaźnik 27,2 proc. Zbliżoną metodę wyliczenia zastosowano również np. w Bolesławcu, Krakowie i Sopocie. – Waloryzacji opłat od 2024 r. dokonano przy użyciu wskaźnika wynoszącego 27,18 proc. (iloczyn wskaźników inflacji za lata 2019–2022). Waloryzacja od 2025 r. nastąpi przy użyciu wskaźnika wynoszącego 41,68 proc. (iloczyn wskaźników inflacji za lata 2019–2023) – poinformowała nas Patrycja Piekoszewska z biura prasowego Urzędu Miasta Krakowa. Ale są też samorządy, które do tej pory nie waloryzowały opłat (np. powiat prudnicki).
Eksperci mają wątpliwości
Eksperci, których poprosiliśmy o opinię na temat opisanej wyżej metody, mają jednak wątpliwości, czy jest ona prawidłowa. – Skumulowane liczenie waloryzacji to dość karkołomny zabieg. Zarządzenia burmistrzów są wadliwe – ocenia adwokat Aneta Fornalik z kancelarii Sowisło Topolewski. Jej zdaniem brzmienie art. 10 ustawy przekształceniowej wskazuje, że ustawodawcy zależało na ograniczeniu częstotliwości dokonywania aktualizacji. – W mojej ocenie gmina (lub inny publiczny właściciel nieruchomości) powinna przyjąć do wyliczenia zaktualizowanej opłaty wskaźnik opublikowany za ostatni rok przed waloryzacją. Gdyby było inaczej, tj. gdyby przyjmować skumulowane wskaźniki, to ograniczenie przeliczenia opłaty raz na trzy lata nie miałoby sensu, bo faktycznie waloryzacja byłaby dokonywana względem każdego roku. Ten termin byłby swoistym terminem przedawnienia, a nie to miał na myśli ustawodawca – podkreśla ekspertka.
Podobnego zdania jest Piotr Wancke, radca prawny ze starostwa w Prudniku. – Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 ustawy uwłaszczeniowej w związku z art. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.g.n.) i wykładnią językową to, w jaki sposób zostanie dokonana waloryzacja, jest determinowane rodzajem nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania wieczystego. W przypadku nieruchomości mieszkaniowej waloryzacja powinna nastąpić w oparciu o wskaźnik zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości ogłaszany przez prezesa GUS. W przypadku, gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez prezesa GUS (art. 5 ust. 3 i ust. 4 u.g.n.). Wskaźniki zmian cen nieruchomości są ogłaszane przez prezesa GUS kwartalnie, natomiast wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych corocznie. W takim też zakresie powinny być prowadzone wyliczenia waloryzacji, a więc w pierwszym przypadku kwartalnie, natomiast w drugim rocznie – wskazuje Piotr Wancke. Dodaje, że inaczej byłoby w przypadku np. odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w przeszłości, które ma zostać zwrócone organowi w oparciu o uchylenie decyzji wywłaszczeniowej – wówczas waloryzacji należałoby dokonać z uwzględnieniem „procentu składanego” lub „nawiązań łańcuchowych”. – Natomiast w omawianym przypadku waloryzacja opłaty przekształceniowej jest dokonywana „na przyszłość”, więc gminy do wyliczenia nowej opłaty powinny przyjąć wskaźnik GUS za ostatni rok przed waloryzacją – argumentuje prawnik. Podobnego zdania jest Marcin Nagórek, radca prawny, członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku [opinia s. C2].
Zapytaliśmy MRiT, czy nie planuje doprecyzowania brzmienia art. 10 ustawy uwłaszczeniowej. Resort nie widzi jednak takiej potrzeby [stanowisko].
Stanowisko Ministerstwa Rozwoju i Technologii dla DGP z 26 kwietnia 2024 r.
/>
Waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej można dokonać wyłącznie przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych (tzw. wskaźnika inflacyjnego). W ocenie Ministerstwa Rozwoju i Technologii, dokonując waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej, powinno się przyjąć najmniejszy publikowany wskaźnik, tj. wskaźnik miesięczny. Powyższe poglądy znajdują również uzasadnienie w judykaturze (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1174/18).
Jak wynika z treści art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje nie częściej niż raz na trzy lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. Zdarzeniem prawnym determinującym rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w ww. przepisie, jest zatem moment dokonania ostatniej waloryzacji, przez który rozumieć należy dzień, w którym właścicielowi gruntu została skutecznie doręczona informacja o wysokości zwaloryzowanej opłaty. Natomiast w przypadku dokonywania pierwszej waloryzacji opłaty przekształceniowej wydaje się, iż zdarzeniem prawnym, od którego należy liczyć bieg terminu do dokonania pierwszej waloryzacji opłaty przekształceniowej, jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności tego gruntu.
Jednocześnie, jeśli chodzi o sam mechanizm dokonywania waloryzacji, wśród organów odpowiedzialnych za dokonywanie waloryzacji powszechnie stosowana jest metoda nawiązań łańcuchowych. Pozwala ona na obliczenie stopnia zmiany cen w danym okresie, dla którego nie obliczono jednego wskaźnika i w związku z tym zachodzi potrzeba uwzględnienia szeregu wskaźników odzwierciedlających zmiany cen w krótszych okresach składających się na okres badany – w rezultacie uzyskuje się wartość zwaloryzowaną w całym okresie, za który dokonuje się waloryzacji. Metoda ta polega na mnożeniu pierwszego wskaźnika w łańcuchu wykorzystywanym do nawiązań przez kolejny wskaźnik i podzieleniu przez 100. Tak otrzymany wskaźnik zaokrąglany jest do jednego miejsca po przecinku i mnożony przez kolejny wskaźnik, analogicznie jak w poprzednim kroku. Przy stosowaniu tej metody nie należy łączyć na przemian wskaźników miesięcznych ze średniorocznymi. Poprawność stosowania tej metody potwierdzał również wielokrotnie GUS. Mając na uwadze wypracowany i powszechnie stosowany mechanizm dokonywania waloryzacji, nie ma zatem potrzeby zmiany lub doprecyzowania art. 10 ustawy przekształceniowej.
Zatem dopiero orzecznictwo może zweryfikować stosowaną przez samorządy metodę. Eksperci są bowiem zdania, że część osób zaskoczonych skalą podwyżek może kwestionować ich wysokość. Wprawdzie waloryzacji nie można zaskarżyć do sądu administracyjnego, to nic nie stoi na przeszkodzie, by zaskarżyć jej wysokość na drodze cywilnej. ©℗
