- JST stoją obecnie przez różnymi wyzwaniami związanymi z zadłużeniem i limitami, które wynikają z ustawy o finansach publicznych. Dlatego jesteśmy gotowi z nimi rozmawiać i próbować dostosować plany spłat pożyczek z Instrumentu Zielonej Transformacji Miast do ich możliwości wynikających z wieloletnich prognoz finansowych - mówi Paweł Chorąży, dyrektor zarządzający pionem funduszy europejskich w Banku Gospodarstwa Krajowego.

ikona lupy />
Paweł Chorąży, dyrektor zarządzający pionem funduszy europejskich w Banku Gospodarstwa Krajowego / Materiały prasowe / fot. Tomasz Pikula/Materiały prasowe

dla kogo

Dla kogo oprócz samorządów przeznaczony jest ogłoszony właśnie nabór na pożyczki wspierające zieloną transformację miast?

Z pożyczek realizowanych w ramach Instrumentu Zielonej Transformacji Miast w ramach Krajowego Programu Odbudowy mogą skorzystać m.in. samorządy, spółki komunalne, podmioty sektora mieszkaniowego (np. spółdzielnie), uczelnie czy instytucje kultury. Przy czym uruchomiony w zeszły piątek nabór jest przeznaczony dla projektów, które nie wiążą się z udzieleniem pomocy publicznej, w tym nie spełniają efektu zachęty. Jednak właśnie zdecydowana większość projektów realizowanych przez samorządy – a wiemy to z rozmów z nimi – są to projekty niekomercyjne, nieposiadające w sobie elementów pomocy publicznej, więc właśnie olbrzymia część tych inwestycji samorządowych prawdopodobnie już od momentu uruchomienia będzie mogła stać się przedmiotem składanych wniosków. Od sierpnia planujemy rozszerzenie naboru na projekty z pomocą publiczną, w tym projekty częściowo komercyjne realizowane przykładowo przez spółki komunalne.

Przypomnijmy zatem, o co chodzi w tzw. efekcie zachęty.

Efekt zachęty – mówimy tutaj o nim wtedy, gdy dane przedsięwzięcie nie byłoby realizowane, gdyby nie była przyznana pomoc publiczna. W przypadku ogłoszonego właśnie naboru w ramach Instrumentu Zielonej Transformacji Miast (dalej: IZTM) uruchomienie projektu może się odbyć od 1 lutego 2020 r. Już obecnie można zgłaszać te wszystkie projekty, które nie są związane z udzieleniem pomocy publicznej i których realizacja rozpoczęła się po wskazanym terminie. A więc projekty zazielenia miast, budowy parków, rewitalizacji terenów zielonych, pomysły związane z „odbetonowaniem” miast – one będą mogły być realizowane już od początku.

Jaka będzie pula pieniędzy postawiona do dyspozycji samorządów w ramach obecnego naboru?

Nabór będzie od razu uruchomiony na pełną kwotę przewidzianą w ramach Krajowego Programu Odbudowy na zadania w ramach IZTM, a więc chodzi o 8,9 mld euro, czyli ok. 40 mld zł. Nabór wniosków ma charakter otwarty i ciągły. Budżet tego instrumentu to blisko połowa wszystkich wydatków inwestycyjnych samorządów w ubiegłym roku, a te wydatki dotyczyły głównie transportu i oświaty. 40 mld zł przeznaczonych tylko na wsparcie zielonej transformacji miast to ogromne środki, jakich na ten obszar nie było w żadnym poprzednim instrumencie czy programie.

Czy wszystkie gminy będą mogły ubiegać się o środki?

Nie, instrument ten jest adresowany przede wszystkim do gmin miejskich i miejsko-wiejskich. Gminy wiejskie nie mogą być bezpośrednimi odbiorcami wsparcia, chyba że przystąpiły do projektu zintegrowanego, który jest realizowany również na terenie gminy stanowiącej część miejskiego obszaru funkcjonalnego. Dla przykładu: budowa ścieżki rowerowej realizowanej przez miasto oraz gminę wiejską w ramach miejskiego obszaru funkcjonalnego może ubiegać się o wsparcie. Natomiast jeżeli projekt będzie realizowany jedynie na terenie gminy wiejskiej, to nie kwalifikuje się on do wsparcia. Przykładowo: jeżeli byłby pomysł budowy ścieżki rowerowej w ramach obszaru funkcjonalnego Warszawy z połączeniem tej ścieżki do Warszawy, to taki projekt potencjalnie byłby kwalifikowalny.

warunki

Czy wsparcie w ramach tego instrumentu będzie miało wyłącznie pomoc zwrotną, czy przewidziano również możliwość udzielenia w przyszłości dotacji, a więc instrumentów bezzwrotnych?

Cały Instrument Zielonej Transformacji Miast to są głównie środki o charakterze pożyczkowym. Natomiast warto zauważyć, że istotnym novum jest możliwość skorzystania z umorzenia 5 proc. kapitału po okresie realizacji inwestycji. Ta możliwość dotyczy ważnych społecznie projektów, które nie generują żadnych przychodów czy oszczędności dla projektodawców (na przykład dotyczących terenów zielonych, parków czy ścieżek rowerowych), czyli tych, które będą składane w pierwszym momencie przez samorządy. Więc one będą mogły skorzystać z umorzenia 5-proc. kwoty kapitału.

Jak należy rozumieć okres zakończenia realizacji inwestycji?

Zgodnie z definicją zawartą w regulaminie naboru zakończenie realizacji projektu wyznacza data podpisania przez inwestora ostatniego protokołu odbioru lub data uzyskania ostatniego pozwolenia na użytkowanie, zgłoszenia zakończenia realizacji inwestycji lub innego dokumentu, który potwierdza zakończenie realizacji rzeczowej projektu.

A jeśli chodzi o warunki, z jakim oprocentowanie muszą się liczyć samorządy?

Oprocentowanie dla wszystkich beneficjentów jest bardzo atrakcyjne, wynosi od 0 do 1 proc. Jednak generalnie dla projektów nieprzychodowych i niekomercyjnych, czyli takich, które nie generują żadnych oszczędności (takich jak np. budowa ścieżek, zazielenianie), wynosi ono 0 proc., przy tym jest stałe w ciągu całego okresu finansowania. Natomiast projekty o charakterze komercyjnym – będą oprocentowane na poziomie stopy referencyjnej obniżonej o 1 pkt proc.

Na jaki czas będą mogły być rozłożone spłaty pożyczek?

Generalnie to jest finansowanie do 20 lat z możliwością karencji do 24 miesięcy.

podejście bgk

Dziś wiele samorządów jest zadłużonych. Wiele z nich ma obawy, czy będzie w stanie skorzystać ze wsparcia. Czy będą one mogły liczyć na pieniądze z IZTM?

Zdajemy sobie z tego sprawę. Niewątpliwie ważne i atrakcyjne dla samorządów może być w tej sytuacji również to, że jesteśmy gotowi strukturyzować z nimi transakcje związane z pożyczkami – w taki sposób, aby wpasowywać się w ich wieloletnie prognozy finansowe. Wiemy bowiem, że JST stoją obecnie przed różnymi wyzwaniami związanymi z zadłużeniem i limitami, które wynikają z ustawy o finansach publicznych. Dlatego jesteśmy gotowi rozmawiać z samorządami i próbować dostosować razem z nimi plany spłat pożyczek do ich możliwości wynikających z WPF, czyli wieloletnich prognoz finansowych.

Co oznacza w praktyce deklaracja, że będziecie państwo gotowi „dostosowywać się”?

A więc, jeżeli określony samorząd ma np. w danym roku bardzo wysokie inne spłaty, tj. wynikające z innych zobowiązań, my będziemy gotowi rozłożyć odpowiednio raty spłat kapitału tak, aby wpasować się w te limity zadłużenia, które obowiązują JST.

Przykładowo w sytuacji, kiedy z wieloletniej prognozy finansowej będzie wynikać, że w przyszłym roku samorząd ma do spłaty większe obciążenie wynikające z innych zobowiązań, to będziemy gotowi te nasze spłaty odpowiednio zmniejszyć lub poprzesuwać, za to w kolejnych latach podwyższyć. Inaczej mówiąc, gotowi będziemy na propozycje samorządowców, by nie rozkładać rat równo, ale dopasować harmonogram elastycznie – jak pasuje samorządom – do prognoz poziomu zadłużenia w WPF.

Czy będą granice tej elastyczności w podejściu do harmonogramu spłaty? Czy np. w skrajnych przypadkach można będzie tak manewrować ratami, żeby „przesunąć” większość spłacanej należności na okres bliski końca okresu, na jaki zaciągnięto pożyczkę, czyli nawet pod koniec 20-letniego okresu?

Nie. Elastyczność w podejściu do rat spłacanego przez samorządy kapitału będzie dotyczyć najbliższych lat. Ale to właśnie tych najbliższych lat dotyczą obecnie największe napięcia w zakresie zadłużenia samorządów. Bo przecież w ostatnich latach JST znacząco się zadłużały, by realizować bieżące potrzeby, chociażby na wkład własny przy inwestycjach ze środków unijnych w poprzedniej perspektywie finansowej.

Czy samorządy muszą się liczyć z innymi kosztami, opłatami, jakie będą musiały ponieść w związku z tymi pożyczkami?

Nie, nie ma żadnych dodatkowych opłat, żadnych prowizji. Warunki są bardzo atrakcyjne. Tak naprawdę nie ma takich instrumentów na rynku. A te atrakcyjne warunki zawdzięczamy temu, że mamy sponsora publicznego w postaci Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej oraz środków z KPO.

Czy do wsparcia kwalifikują się już w pełni ukończone projekty?

Tak, wnioski mogą dotyczyć przedsięwzięć zakończonych, o ile rozpoczęcie ich realizacji nastąpiło po 1 lutego 2020 r., z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej. Ponadto wnioski mogą dotyczyć projektów nierozpoczętych, jak też rozpoczętych, a więc już w trakcie realizacji.

Czyli nie obawiają się państwo, że samorządy nie zdołają wchłonąć tych środków? Czy BGK ma strategię na to, by wywiązać się z kamieni milowych?

Sądząc po skali dotychczasowego zainteresowania ze strony samorządów tym instrumentem, nie spodziewamy się problemów z realizacją tzw. kamieni milowych uzgodnionych w KPO i rozliczeniem całego instrumentu z Komisją Europejską. Widzimy bardzo duże zainteresowanie ze strony miast. Te warunki są bardzo atrakcyjne – w zasadzie tak naprawdę nie ma takich instrumentów na rynku: bez żadnych opłat, bez żadnych prowizji, z oprocentowaniem zaczynającym się od zera na bardzo długi okres finansowania i w dodatku z możliwością umorzenia 5 proc. kapitału na starcie.

Czy gotowe, zrealizowane projekty będą miały pierwszeństwo?

Do końca 2025 r. powinniśmy zawrzeć 639 umów. 390 projektów musi zostać zrealizowanych do 31 sierpnia 2026 r., a wszystkie projekty powinny być zakończone do końca 2030 r. Nie chcę mówić o pierwszeństwie, ale mogę ujawnić, że nastawiamy się bardzo mocno na elastyczność i szybkie reagowanie na to, co jest istotne dla spełnienia warunków nadrzędnych. A takim właśnie warunkiem nadrzędnym jest to, żeby program był zrealizowany w czasie mieszczącym się w perspektywie określonej w KPO. I my jako BGK też musimy się wywiązać z naszych zobowiązań, jak również z zobowiązań Polski względem założeń KPO. Nie ma wątpliwości, że w przypadku tego instrumentu jest ograniczona możliwość realizacji projektów skomplikowanych z długim okresem realizacji – tj. takim, który wykracza poza okres kwalifikowalności KPO.

Ile wniosków może złożyć jeden samorząd?

Każdy samorząd może złożyć wniosek co trzy miesiące. Minimalna wartość wniosku to 2 mln zł, a maksymalna 500 mln zł. Bardzo ważną informacją dla samorządów, w dodatku – jak myślę – pozytywną, jest to, że wniosek o udzielenie pożyczki będzie mógł obejmować więcej niż jedno zadanie inwestycyjne. Czyli inaczej mówiąc, będzie można pakietować inwestycje, czyli składać w jednym wniosku kilka inwestycji, i one będą rozpatrywane przez nas kumulatywnie. Jednocześnie mogą być finansowane na podstawie odrębnych umów pożyczek.

wymogi środowiskowe

Z czym może być problem przy realizacji inwestycji z wykorzystaniem nowego instrumentu?

Największą chyba trudnością i barierą – i to jest też kwestia, którą warto podkreślić, by zwrócić uwagę samorządów – to są wzmocnione wymogi w zakresie ochrony środowiska w stosunku do zasad obowiązujących normalnie, czyli np. ocen oddziaływania na środowisko, które samorządy znają z programów unijnych. Mówiąc prościej, w przypadku pożyczek z KPO ocena oddziaływania na środowisko nie wystarczy. Nowością w ramach KPO, która obowiązuje również przy instrumencie związanym z zieloną transformacją miast, są dodatkowe wymogi w zakresie zasady DNSH.

DNSH – to nowy skrót, z którym samorządy muszą się oswoić…

Zasada DNSH jest zasadą dotyczącą niewspierania ani nieprowadzenia działalności gospodarczej, która powoduje znaczące szkody (poważne szkody, posiada znaczący negatywny wpływ) dla któregokolwiek z celów środowiskowych. Jej nazwa pochodzi od skrótu angielskiego Do No Significant Harm, czyli nie czyń poważnej szkody. I właśnie konieczność spełnienia tych wymogów może być wyzwaniem.

O jakich ograniczeniach zatem mowa w praktyce w związku z zasadą DNSH?

Wsparcia nie będą mogły uzyskać projekty, których celem lub skutkiem będzie zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej w przestrzeniach miast i obszarów funkcjonalnych oraz zasklepiania gleby miasta. Ponadto niedozwolona będzie wycinka drzew, a w przypadku braku możliwości zrealizowania inwestycji bez usunięcia drzewa starszego niż 15 lat, drzewo musi zostać profesjonalnie przesadzone w inne miejsce. Niedozwolone jest również nieuzasadnione wyburzanie obiektów.

Czy wymóg, by poprzez realizowane inwestycje nie zmniejszać powierzchni biologicznie czynnej, oznacza, że samorządy powinny pożegnać się z pomysłami finansowania ze środków KPO nie tylko dróg, ale nawet ścieżek rowerowych?

Jeśli chodzi o budowę nowych dróg po tzw. nowym śladzie – zdecydowanie nie będzie to kosztem kwalifikowanym. A zatem taka inwestycja nie może być finansowana z IZTM. W przypadku ścieżek rowerowych po nowym śladzie akceptowane będą wszelkie projekty, w których zastosowane zostaną materiały przepuszczalne, zapewniające naturalne przenikanie wody. Ponadto, jeżeli ścieżka ma powstać poprzez zagospodarowanie starego wybetonowanego chodnika czy nawet kosztem zwężenia jezdni, to wtedy może być już to koszt kwalifikowalny. Podobnie może być z drogami, na których zostaną utworzone zieleń i ścieżki rowerowe np. kosztem jezdni. Natomiast w praktyce, żeby ocenić, czy konkretny projekt będzie kwalifikowalny, trzeba spojrzeć na niego indywidualnie, zwracając uwagę na wszelkie detale. Dlatego zachęcamy do wczesnego kontaktu z naszymi regionalnymi przedstawicielstwami na jak najwcześniejszym etapie oraz do konsultowania z nimi wszelkich swoich pomysłów. Bo wprawdzie z ogólnych zapisów wynika, że spektrum możliwych do zrealizowania inwestycji jest bardzo szerokie (ścieżki rowerowe, rewitalizacja, zazielenianie, zintegrowany transport miejski, budowa sieci tramwajowych itp.), to w praktyce liczne ograniczenia mogą sprawić, że gmina, realizując dany pomysł bez odpowiedniej wiedzy, finalnie jednak nie otrzyma finansowania.

O jakie jeszcze inwestycje pytają BGK przedstawiciele miast? Czy wśród nich są np. takie, które z jednej strony mogą być problematyczne, ale z drugiej strony można samorządom podpowiedzieć rozwiązania, które sprawią, że da się pewne zamierzenia zrealizować przy spełnieniu określonych warunków i bardziej nowatorskim podejściu?

Bardzo dużo pytań przedstawicieli samorządów dotyczy np. możliwości budowy parkingów. Generalnie w przypadku tych inwestycji odpowiedź brzmi „nie”, chociaż można próbować rozwijać np. parkingi związane z infrastrukturą ładowania samochodów elektrycznych i takie, które są realizowane właśnie na obszarach, które wymagają odnowienia i wiążą się ze zwiększeniem powierzchni biologicznie czynnej poprzez rozszczelnienie oraz zagospodarowanie lub rekultywację powierzchni i terenów nieprzepuszczalnych, a więc mówiąc obrazowo, gdy w ramach inwestycji zamiast betonu pojawia się np. ażurowa kratka. Każdy projekt to jest wyzwanie, które stoi tak naprawdę przed nami jako dysponentem środków, na każdy projekt trzeba spojrzeć indywidualnie. Tu chcę podkreślić, że jesteśmy w każdym regionie i w każdym regionalnym oddziale naszego banku będącym pierwszym punktem kontaktowym dla samorządów i chętnie pomożemy przeanalizować różne inwestycje.

A jeśli chodzi o ograniczenie dotyczące zakazu wycinki drzew, to czy przy wielu inwestycjach ten warunek będzie zaporą na drodze do środków z KPO?

Wymogi instrumentu stanowią, że żadne drzewo starsze niż 15 lat nie może być wycięte, ale wówczas – jak już zaznaczyłem wcześniej – dopuszczalne jest przesadzenie. Potwierdzenie wieku drzewa w przypadku wycinki (a więc jeśli inwestor będzie wskazywał wiek drzewa nie starszy niż 15 lat) musi być udokumentowane, np. poprzez analizę dendrologiczną.

Czyli inwestor nie może dokonać nasadzeń zastępczych niejako w zamian za wycięte drzewa? Nawet jeśli byłyby to drzewa liczące kilkadziesiąt lat

Nie, nie dopuszcza się nasadzeń kompensacyjnych. Co jednak istotne – koszty przesadzenia są wydatkiem kwalifikowalnym, czyli inaczej mówiąc, można je finansować w pożyczce.

praktyczne wskazówki

Skoro mogą być projekty już skończone – czy można teraz radzić samorządom, by zrobiły przegląd i sprawdziły, które powinny zgłosić w pierwszej kolejności?

Tak, warto zrobić taki przegląd i przyjrzeć się inwestycjom pod kątem tego, czy mogą uzyskać wsparcie. Jeżeli były np. finansowane ze środków własnych i jeżeli spełniają wymogi KPO, to mogą podlegać refinansowaniu, byle nie były to inwestycje z finansowaniem ze środków unijnych – tego nie możemy refinansować. Dodajmy, że wiele samorządów realizowało inwestycje właśnie z myślą o warunkach KPO.

A jeśli gmina wspomagała się finansowaniem komercyjnym, np. kredytem z banku?

Inwestycje realizowane ze środków własnych czy przy finansowaniu komercyjnym mogą podlegać refinansowaniu.

Jakie w praktyce są to inwestycje? Czy na podstawie rozmów z samorządami można wskazać, co z realizowanych w ostatnich latach przez samorządy inwestycji może się wpisywać w zasady kwalifikowalności określone w Instrumencie Zielonej Transformacji Miast?

Pierwszy z brzegu przykład: słynna już nowo otwarta kładka nad Wisłą w Warszawie. To inwestycja, która – jak się wydaje – spełniać może wymogi kwalifikowalności, np. związane z tworzeniem preferencji dla ruchu pieszego, w tym rozwoju infrastruktury ruchu zeroemisyjnego (pieszego, rowerowego) zintegrowanego z transportem zbiorowym.

Miasta w ostatnim czasie ponosiły też duże wydatki ze środków własnych na urządzanie terenów zielonych – to teraz również będą mogły refinansować. Bardzo wiele miast traktuje sadzenie drzew, organizację parków, nasadzenia kwiatów jako zadanie realizowane z własnych środków inwestycyjnych. Realizują wiele projektów, które wiążą się z adaptacją do zmian klimatu czy z poprawą jakości stanu środowiska (bardzo szeroko rozumianego – od gleby, wody po powietrze), projekty związane z przeciwdziałaniem miejskim wyspom ciepła itp.

Czyli można również ubiegać się o wsparcie zakończonej rewitalizacji zaniedbanego parku, która była zrealizowana ze środków własnych, i odzyskać pieniądze, które potem można przeznaczyć już na dowolny cel, np. na budowę drogi?

Tak. Można refinansować rewitalizację parku, byleby nie było przy tym wspomnianej wycinki drzew czy niedopuszczalnego efektu w postaci zmniejszenia terenów zielonych. I oczywiście – warunkiem jest to, żeby projekty rozpoczynały się właśnie nie wcześniej niż od 1 lutego 2020 r.

Czy możliwe jest sfinansowanie farmy fotowoltaicznej przez miasto w porozumieniu z gminą wiejską?

Tak, możliwe jest np. zbudowanie farmy fotowoltaicznej przez miasto, pod warunkiem że tylko ono jest odbiorcą energii, czyli energia nie jest komercyjnie sprzedawana do sieci, a przede wszystkim będzie obsługiwała szkoły przedszkola, budynki użyteczności publicznej.

Czyli spodziewacie się państwo, że ten instrument może zwiększyć zainteresowanie samorządów platformami tworzonymi w celu wspólnego pozyskiwania energii, tj. przedsięwzięć w ramach klastrów energii, spółdzielni energetycznych itp.?

Tak. Ponadto liczymy, że pomoże zwiększyć zainteresowanie inwestycjami z zakresu zwiększania efektywności energetycznej. Tym bardziej że nie ma tutaj takich wymogów jak zasadniczo np. w ramach innych instrumentów polityki spójności, gdzie jest wymagany minimalny efekt energetyczny w postaci zmniejszenia zużycia energii o 30 proc. W przypadku IZTM takiego wymogu nie ma, jeżeli więc np. były jakieś budynki, które już zostały stermomodernizowane, natomiast w tej chwili potrzebna jest jakaś inwestycja uzupełniająca, która może nie przynosi właśnie ww. 30 proc. efektu, lecz poprawia parametry budynku, to taka inwestycja może być zrealizowana IZTM, choć nie mogłaby być w ramach polityki spójności.

kontrola

Jak będzie kontrolowane wydatkowanie środków przez samorządy?

W KPO, inaczej niż np. w znanych samorządom projektach z polityki spójności, punkt ciężkości jest przesunięty w kierunku efektów. Wynika to z tego, że Polska rozlicza się z Unią Europejską właśnie na podstawie kamieni milowych, czyli do końca 2025 r. powinniśmy zawrzeć 639 umów, 390 projektów musi zostać zrealizowanych do 31 sierpnia 2026 r., a wszystkie projekty powinny być zakończone do końca 2030 r.

Natomiast jeżeli chodzi o kontrolę na poziomie pojedynczych projektów, to tutaj, w ramach dbałości o środki publiczne, będziemy weryfikować przede wszystkim zgodność wydatków z projektem i faktyczną realizację inwestycji. ©℗

Rozmawiała Joanna Pieńczykowska