Kiedy piknik integracyjny zamienia się w wyborczy

Czy w okresie przedwyborczym w ramach budżetu obywatelskiego można zorganizować imprezę dla mieszkańców, której główny inicjator jest kandydatem na radnego? A może to wykorzystanie luki w prawie, które należy uznać za niedozwolone finansowanie kampanii z pieniędzy publicznych?

Burmistrz jednej z podwarszawskich gmin w najbliższą niedzielę zaprasza mieszkańców na piknik integracyjny. Nie byłoby w tym nic nadzwyczajnego, gdyby nie to, że impreza jest realizowana z budżetu obywatelskiego, do tego inicjatorem pikniku jest osoba, która okazała się kandydatem na radnego startującym z ramienia komitetu wyborczego burmistrza. Sprytne?

Wielu mieszkańców nie zostawia suchej nitki na takim wyborze terminu imprezy. „Czy nie można zgłosić tego do Państwowej Komisji Wyborczej? Ewidentne brudne zagranie”, „Wykorzystaliście budżet obywatelski do swojej kampanii wyborczej” – to tylko łagodniejsze z wielu krytycznych komentarzy, które pojawiły się pod postem promującym imprezę na portalu społecznościowym. Jednak przedstawiciele urzędu miasta twierdzą, że nie ma mowy o niedozwolonym finansowaniu kampanii z publicznych pieniędzy, a termin pikniku został po prostu… dostosowany do grafiku pracy urzędników wydziału promocji. „Autor projektu wpisał termin realizacji marzec/kwiecień. Ponieważ wydział promocji jest zaangażowany w proces naboru wniosków w III edycji budżetu, to została wybrana data, która pozwoli im na pogodzenie obu tych procesów” – tak miasto odpowiada na zarzuty na portalu społecznościowym.

Czy takie działanie jest dopuszczalne? A może mamy do czynienia z luką w przepisach i zaradni obywatele marzący o zdobyciu mandatu radnego (a może nawet posła czy senatora) mogą już szykować się do tego, by pieniądze na finansowanie podobnych imprez zapoznawczych sprytnie sobie zaprogramować w ramach projektów głosowanych z budżetów obywatelskich gmin w kolejnych latach?

Czego na pewno nie wolno

Doktor habilitowany Kazimierz Bandarzewski, adiunkt w Katedrze Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, zastrzega, że spotkania integracyjne mieszkańców finansowane z budżetu obywatelskiego nie mogą przybrać formy spotkania wyborczego określonego kandydata. – Finansowanie kampanii wyborczych kandydatów na radnych nie stanowi zadania publicznego wykonywanego przez samorząd terytorialny. Tym samym nie ma możliwości wykorzystywania zadania realizowanego w ramach budżetu obywatelskiego jako jakiejkolwiek formy agitacji wyborczej – tłumaczy. Nie jest też dopuszczalny piknik integracyjny realizowany ze środków publicznych danej gminy, na którym prezentowani byliby kandydaci na radnych lub zachęcano by do głosowania. I to nawet gdyby wszyscy kandydaci byliby obecni na takim pikniku. Jak wyjaśnia, wynika to z art. 132 par. 1–3 kodeksu wyborczego (dalej: k.w.), zgodnie z którym środki finansowe komitetu wyborczego partii politycznej mogą pochodzić wyłącznie z funduszu wyborczego tej partii, a środki finansowe komitetu wyborczego organizacji lub komitetu wyborczego wyborców mogą pochodzić wyłącznie z wpłat obywateli polskich mających miejsce stałego zamieszkania na terenie Polski oraz kredytów bankowych zaciąganych wyłącznie na cele związane z wyborami. – Dlatego w okresie kampanii wyborczej należy w sposób szczególny zwracać uwagę, by w ramach budżetu obywatelskiego nie wykonywać takich zadań publicznych, które mogą prowadzić do naruszenia prawa poprzez ukryte finansowanie ze środków publicznych kampanii wyborczych kandydatów na radnych – podkreśla dr Bandarzewski.

Gra ryzykowna, ale dopuszczalna

Niektórzy prawnicy uważają jednak, że w przypadku inicjatyw realizowanych w ramach budżetu obywatelskiego trzeba przyjrzeć się każdej konkretnej sytuacji z osobna.

– Organizowanie pikników integracyjnych dla mieszkańców uznaje się w świetle obowiązujących przepisów za dobrowolne zadanie gminy. Przepisy nie wykluczają też, by było ono realizowane nawet w okresie przedwyborczym – mówi dr Adrian Misiejko, konsultant w Ziemski & Partners Kancelaria Prawna Kostrzewska, Kołodziejczak i Wspólnicy sp.k. Ponadto, jego zdaniem, z perspektywy prawnej to sami mieszkańcy rozstrzygają, które z propozycji zgłoszonych do budżetu obywatelskiego powinny zostać zrealizowane. I dodaje, że jeżeli np. kandydat na radnego kilka miesięcy wcześniej był inicjatorem projektu zgłoszonego do budżetu obywatelskiego, to nie jest niczym nagannym wykorzystywanie tej informacji w celu przedstawienia siebie jako skutecznego działacza społecznego. Jednak, mimo tego, że jego zdaniem sytuacja jest dopuszczalna, to naśladowanie tego pomysłu przez innych niesie ze sobą ryzyko. – Jeżeli w opisie projektu wskazany zostanie termin przedwyborczy jako moment organizacji wydarzenia, to część mieszkańców może czuć się poddana manipulacji. Podobne będą odczucia tych osób, które podczas głosowania nad budżetem obywatelskim nie powiązały opisu projektu z terminem wyborów samorządowych. W tym sensie przyszły kandydat na radnego podejmuje pewne ryzyko, czy rzeczywiście wzmocni, czy też osłabi swoje szanse na uzyskanie mandatu – uważa dr Misiejko.

Sprawdzian dojrzałości demokracji

Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora biura w Związku Powiatów Polskich, również uważa, że formalnie złamania przepisów przy organizacji pikniku z budżetu obywatelskiego trudno się dopatrzyć. Przyznaje jednak, że sprawa nie jest prosta. Z punktu widzenia czysto prawnego żadne działanie mające charakter kampanii wyborczej konkretnego komitetu wyborczego czy kandydata wystawionego przez ten komitet nie może być realizowane ze środków innych niż środki komitetu wyborczego.

– Naruszenie tej zasady pociąga za sobą odpowiedzialność co najmniej pełnomocnika wyborczego/finansowego. Odrębną kwestią jest lepsza pozycja osoby piastującej urząd (np. burmistrza) w wyborach, gdyż może on wykorzystywać zajmowane stanowisko do promowania swojej osoby. Jest to jednak problem występujący we wszystkich systemach wyborczych. Problem dotykający bardziej etyki niż prawa jako takiego, umiejętności postawienia granicy między funkcją publiczną a rolą kandydata w nadchodzących wyborach. W dojrzałych demokracjach brak takiej umiejętności odbija się negatywnie przy wyborczej urnie – zauważa Kubalski.

Doktor Adrian Misiejko dodaje, że widziałby problem prawny wtedy, gdyby opis projektu zgłaszanego do budżetu obywatelskiego przewidywał działania ukierunkowane na promocję osób prywatnych lub tylko niektórych radnych. W takim przypadku można byłoby rozpatrywać to jako naruszenie przepisów uzasadniające odrzucenie projektu na wstępnym etapie. Trudno jednak sobie wyobrazić w praktyce, żeby ktoś już podczas składania zgłoszenia do budżetu obywatelskiego w tak jawny sposób przedstawiał swoje cele wyborcze i aby pomysł ten poparli mieszkańcy.

Odpowiedzialność burmistrza

Jak zauważają eksperci, formalnie wydatkowania środków publicznych na realizację zadania publicznego finansowanego z tej części budżetu gminy, jaką jest budżet obywatelski, nie dokonują mieszkańcy lub samodzielnie organizatorzy, ale burmistrz lub z jego upoważnienia pracownik urzędu miasta bądź inna osoba.

– To burmistrz odpowiada za właściwe wydatkowanie środków z budżetu gminy. Jeżeli istniałaby uzasadniona wątpliwość, że zadanie tylko formalnie było objęte budżetem obywatelskim, a faktycznie okazało się działaniem o innym charakterze, to burmistrz nie może dopuścić do jego finansowania. W przeciwnym razie wydatkowałby pieniądze publiczne na inny cel niż realizację zadania publicznego objętego budżetem. Oczywiście wszystko zależy od faktycznego przebiegu takiego pikniku – informuje Kazimierz Bandarzewski. Dodaje, że burmistrz nie może być pozbawiony udziału w kontroli wykonywania zadania objętego budżetem obywatelskim. Nawet wtedy, gdyby zadanie faktycznie wykonywał pomysłodawca zadania. To bowiem burmistrz odpowiada za wykonywanie każdego zadania objętego budżetem obywatelskim, a rola mieszkańców sprowadza się do wskazania zadania, a nie do jego finansowania.

Uszczelnienie

Sprawa ma szerszy wymiar. Organizowanie pikników czy dzielnicowych imprez integracyjnych w okresie przedwyborczym, finansowanych z pieniędzy podatników, staje się już elementem polskiego krajobrazu wyborczego. W zeszłym roku dożynki w wielu miastach odbywały się w drugiej połowie września, tuż przed wyborami parlamentarnymi. Co więc zrobić, by nie dochodziło do naginania przepisów? Zdaniem Kazimierza Bandarzewskiego można byłoby oczywiście doprecyzować w k.w. lub w ustawach o samorządach przepisy wprowadzające zakaz wydatkowania środków publicznych na cele wyborcze lub agitację wyborczą. Istniejące przepisy skupiają się na wyraźnych wyłączeniach miejsc, w których nie można organizować agitacji wyborczej (art. 108 k.w.) oraz określaniu okresu agitacji i środków finansowych wydatkowanych na agitację wyborczą wraz z określeniem ich maksymalnej wysokości (art. 104 i np. art. 134 oraz art. 378 k.w.).

Jednocześnie nadmierne regulacje nie wydają się właściwe. – Obowiązujące przepisy nie są w tym zakresie doskonałe, ale nie wydaje się, aby istniała potrzeba ich pilnej zmiany. Jeżeli będzie się rygorystycznie przestrzegało zasady, że zadania publiczne wykonywane przez administrację samorządową nie mogą obejmować agitacji wyborczej i dotyczyć to będzie także zadań wybranych przez mieszkańców w ramach budżetu obywatelskiego, to zjawisko wykorzystywania jako agitacja wyborcza organizowanych za publiczne pieniądze pikników integracyjnych nie powinno mieć miejsca – uważa Bandarzewski.

Możliwe konsekwencje dla organizatora

Eksperci zaznaczają, że jeśli organizator pikniku lub innego spotkania o charakterze integrującym mieszkańców, którego finansowanie planowane jest z budżetu gminy, wykorzystałby sytuację do zmiany celu takiego pikniku, to naraża się na to, że środki na organizację nie mogłyby ostatecznie być przekazane przez samorząd. Tym samym to nie burmistrz, ale sam organizator musiałby pokryć wydatki. Pobrane zaś zaliczki podlegałyby zwrotowi do budżetu danej gminy.

– Jakakolwiek związana z tym szkoda po stronie gminy mogłaby być dochodzona przed sądem powszechnym. Oczywiście podstawą byłoby ustalenie, że zamiast pikniku integracyjnego był zorganizowany piknik wyborczy – tłumaczy Kazimierz Bandarzewski.

Pełnomocnik finansowy komitetu wyborczego radnego, który agitowałby na tym pikniku, naraża się z kolei na grzywnę na podstawie art. 505 par. 1 k.w. – W takim pikniku powinien brać udział burmistrz lub osoba przez niego upoważniona, która mogłaby w każdej chwili stwierdzić, że piknik integracyjny przekształca się w piknik wyborczy, i zdecydować o jego przerwaniu lub zakończeniu z poinformowaniem o przyczynach takiej decyzji – uważa ekspert. ©℗