Urząd nie może wydać zaświadczenia tylko na podstawie danych dostarczonych przez stronę

Czy organ administracji może wydać zaświadczenie, korzystając wyłącznie z dokumentów, które nie znajdują się w jego posiadaniu, ale zostały dostarczone przez wnioskodawcę?

Zaświadczenie jest specyficznym przejawem działalności organów administracji publicznej (A. Główczewska, D. Zawacka-Klonowska, „Charakter prawny zaświadczeń wydawanych przez podmioty prywatne oraz procedura ich wydawania”, Wrocław 2021, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 4050, Przegląd Prawa i Administracji, tom CXXV). W swojej istocie postępowanie o wydanie zaświadczenia nie prowadzi bowiem do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji lub postanowienia, lecz jego istotą jest poświadczenie faktów. Zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną, nie rozstrzyga o prawach bądź obowiązkach (R. Hausner, M. Wierzbowski [red.], „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Warszawa 2023). Należy je traktować, jako czynność faktyczną, według części doktryny: materialno-techniczną, oświadczenie wiedzy organu administracji publicznej. „Zaświadczenie jest przewidzianą przepisami prawa formą działania (wypowiedzi) organu administracji publicznej, który wydaje takie zaświadczenie na żądanie osoby, która się o niego ubiega. Jeżeli kodeks mówi o zaświadczeniu, jako oddzielnej czynności organu administracyjnego (…) to trzeba uznać, że ustawodawca przez zaświadczenie rozumiał co innego niż decyzja administracyjna, postanowienie, wezwanie, zeznanie świadka, opinie biegłego itp.” (J. Lang, „Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego” [w:] Organizacja, Metody, Technika 1988, nr 2, s. 14).

W jakich sytuacjach i kiedy

Jak wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

• urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,
• osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 par. 1 par. 3 k.p.a.).

Zatem cechami zaświadczenia wydawanego na podstawie przepisów k.p.a. są: uprawnienie organu administracji publicznej do jego wydania; zgłoszenie przez stronę żądania wydania zaświadczenia; cel wydania zaświadczenia, jakim jest urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, jeżeli wymaga tego przepis prawa; istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (tak też: Z.R. Kmiecik, „Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym”, Lublin, 2002, s. 19‒22). Zaświadczenie ma „cechę urzędowej informacji o stanie prawnym lub faktycznym w danym czasie” (B. Adamiak, J. Borkowski, „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Warszawa 2022).

Kto uprawniony

Istotnym zastrzeżeniem jest, że na podstawie powołanych przepisów k.p.a. zaświadczenie może zostać wydane jedynie przez organ administracji publicznej. Wynika to z art. 217 par. 1 k.p.a, który wprost stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Wykładnia tego przepisu powinna być dokonywana zgodnie z treścią przepisów k.p.a.

„Pojęcie organu administracji publicznej występujące w art. 217 par. 1 k.p.a. należy rozumieć zgodnie z postanowieniem przepisu art. 5 par. 2 pkt 3 (w łączności również z pkt 5 i 6). Obejmuje ono zatem organy administracji publicznej oraz inne podmioty realizujące zlecone funkcje administracyjne” (B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit.). Zgodnie z powołanym art. 5 par. 2 pkt 3 k.p.a. pod pojęciem organów administracji publicznej należy rozumieć „ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco”.

Z powyższego wynika, po pierwsze, że zaświadczenie nie może być wydane z urzędu, ale może zostać wydane na wniosek strony, a nie na wniosek innego organu prowadzącego postępowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2021 r., sygn. akt III FSK 1497/21). Po drugie – ma ono charakter wyłącznie deklaratoryjny. Stanowi dokument urzędowy, o jakim mowa w art. 76 par. 1 k.p.a. Korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu. W myśl art. 76 par. 3 k.p.a. domniemania te mogą zostać obalone poprzez przedstawienie dowodów przeciwko treści dokumentów.

Należy zauważyć, że powołane przepisy nie zawierają legalnej definicji zaświadczenia, co pozwala zgodzić się z poglądem, że nie normują one formy zaświadczenia, pozostawione jest to praktyce administracyjnej albo regulacji przepisów odrębnych (B. Adamiak, J. Borkowski, op.cit.). Choć trzeba przyjąć, że organ administracji publicznej obowiązuje zasada pisemności (art. 14 k.p.a.), to wydanie zaświadczenia powinno nastąpić na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej.

Informacje posiadane przez organ

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji czy innych będących w jego posiadaniu danych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 554/23). W podobnym tonie wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/18, uznał on, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 par. 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 par. 2 k.p.a., był już przedmiotem wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne. W sytuacji gdy organ nie ma w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywiste jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści.

Z kolei w wyroku z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1270/15, NSA przyjął, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym czy też deklaratoryjnym. Zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu. Wynika to wprost z art. 218 par. 1 k.p.a. Przepis ten nie odnosi się do zbiorów danych będących w posiadaniu innych podmiotów, np. strony. Wydanie zaświadczenia wyłącznie na podstawie danych przedstawionych we wniosku strony nie stanowiłoby bowiem oświadczenia wiedzy organu. Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że zaświadczenie dotyczy danych organu znajdujących się w jego ewidencji, zbiorach dokumentów czy zbiorach, które są utrwalane innymi technikami. Nie jest dopuszczalne tworzenie na użytek konkretnego postępowania materiałów dowodowych mających służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.

Zasadne jest również przyjęcie, że zaświadczenie ma charakter czasowy, a treść w nim potwierdzona jest zmienna i uzależniona jest od zmiany danych, które zaświadczenie potwierdza. Jeśli organ wystawił uprzednio zaświadczenie będące pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego organ powinien wydać nowe zaświadczenie, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom, wskazując, na jaki dzień owo potwierdzenie faktów lub stanu prawnego następuje (wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1789/12).

Tym samym, odpowiadając na zadane pytanie, należy stwierdzić, że podstawą wydania zaświadczenia nie mogą być dane dostarczone przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. W takim wypadku organ zgodnie z art. 219 k.p.a. powinien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Przykład