Kiedy można mówić o inwestycji celu publicznego i ograniczyć prawo własności

Zakład energetyczny wystąpił do naszego starosty o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na lokalizację linii energetycznej prowadzącej do nowej firmy produkcyjnej (czyli decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Linia wymaga poprowadzenia przez działkę należącą do osoby prywatnej, ale rokowania z nią nie przynoszą efektu. Czy ograniczenie praw właściciela nieruchomości może dotyczyć sytuacji, w której beneficjentem zakładania i przeprowadzania przewodów na cudzej nieruchomości będzie jeden podmiot lub niewielka grupa podmiotów? Czy i kiedy taka sytuacja wypełnia przesłanki dla nazwania jej celem publicznym?

W myśl art. 124 ust. 1–3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) „starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego”. Jak z kolei wynika z art. 112 ust. 2 u.g.n., ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest formą wywłaszczenia prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.

Jak to interpretują sądy

Instytucja opisana w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest jednolicie interpretowana przez sądy administracyjne i doktrynę: administracyjne ograniczenie sposobu korzystania z prawa własności przez właściciela nieruchomości ma charakter wyjątkowy jak każde ograniczenie uprawnień właścicielskich. Zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą wykładni nie można stosować w sposób rozszerzający (exceptiones non sunt extendendae). Jak się podkreśla, omawiana instytucja czasowego wywłaszczenia „służy ściśle określonemu celowi publicznemu, którego realizacja została przewidziana w ściśle określony sposób, a osiągnięcie którego to celu stało się niemożliwe w drodze ugody z właścicielem nieruchomości” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 592/18). Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2248/20, stwierdził, że treść art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna być wykładana wąsko, gdyż na jego podstawie jest możliwe władcze wkraczanie w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości, jednak nie można pomijać celu, dla którego ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie częściowego wywłaszczenia, polegającego na nałożeniu na dotychczasowego właściciela nieruchomości obowiązku jej udostępnienia i niekwestionowania jej zajęcia w granicach i w sposób wynikający z udzielonego zezwolenia. Natomiast w wyroku NSA z 22 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2331/21, stwierdzono: „niespornym pozostaje, że przepis ten formułuje wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może być rozpatrywana w oderwaniu od istoty samej decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości. Decyzja ta stanowi rodzaj decyzji o wywłaszczeniu”.

Przesłanki wywłaszczenia

Skoro ta decyzja jest rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, to mają do niej odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału 4 u.g.n., dotyczącego wywłaszczania nieruchomości, przede wszystkim art. 112 ust. 1 tej ustawy (por. J. Jaworski, A. Prusarczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin „Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz”, Warszawa 2020). Z art. 112 ust. 1 u.g.n. wynika, że przepisy o wywłaszczaniu, a więc i samą instytucję wywłaszczenia, stosuje się jedynie, jeżeli określona nieruchomość została przeznaczona na cele publiczne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo gdy dla określonej nieruchomości została wydana decyzja o ustaleniu na niej lokalizacji inwestycji celu publicznego. Koncentrując się zatem na samej tylko kwestii ustawowego wymogu zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym, należy uwzględnić to, że wywłaszczenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowi odstępstwo od konstytucyjnej zasady ochrony własności. Ustawodawca uzależnił dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości od woli rady gminy wyrażonej w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. W istotę władztwa planistycznego gminy są bowiem wpisane uprawnienia polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania własności. Władztwo planistyczne to przede wszystkim prawo do wskazania w planie miejscowym przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustawowy wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym dotyczy m.in. obszaru nieruchomości, który został przeznaczony pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości może zostać wydana tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości, która jest niezbędna dla posadowienia na niej urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych.

Jak zauważył WSA w Gdańsku w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 783/17, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest możliwe tylko przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:

• planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,
• ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
• właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem.

Znaczenie dla całej gminy

Oznacza to konieczność dokonania wykładni pojęcia celu publicznego. Należy zaznaczyć, że ani art. 6 u.g.n., ani przepisy innej ustawy nie definiują pojęcia celu publicznego. Ustawodawca w przepisach u.g.n. wymienia rodzaje przedsięwzięć, jakim nadaje charakter celu publicznego. Natomiast w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) posługuje się zwrotem „inwestycja celu publicznego”, przez który należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne) oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) – bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania – stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (art. 2 pkt 5 u.p.z.p.).

Jak zauważa się w komentarzach, pod pojęciem inwestycji celu publicznego kryją się wszelkie działania obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów wymienionych w art. 6 u.g.n. Nie można jednak przyjmować automatycznie, że każda inwestycja związana z budową i utrzymaniem przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, służy celom publicznym – interesowi publicznemu. Istotą inwestycji celu publicznego jest jej nakierowanie na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien być gotowy na wykazanie, że jego realizacja nie stanowi zaspokojenia interesu prywatnego ‒ indywidualnego bądź grupowego (Z. Niewiadomski „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, Warszawa 2015, s. 397‒398). Brak elementu w postaci celu publicznego, niezależnie od parametrów technicznych inwestycji, musi przesądzić o tym, że inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego (wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 751/17).

Inwestycja celu publicznego będzie ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy (wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 882/13). Także Trybunał Konstytucyjny zauważa, że „cele publiczne” nie zostały wprawdzie zdefiniowane w samej Konstytucji RP, jednak z systemowej wykładni jej art. 21 ust. 2 wynika, że są to cele ponadjednostkowe, zbiorowe, pozostające w pewnej opozycji do prywatnego interesu indywidualnego obywatela. „Celem publicznym”, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, nie może być zatem indywidualny interes lub suma interesów indywidualnych wielu osób prywatnych. Dokonywanie wywłaszczenia wyłącznie w majątkowym interesie wywłaszczyciela lub na cel, którego nie można zakwalifikować jako cel publiczny, stanowi przekroczenie art. 21 ust. 2 i tym samym naruszenie konstytucyjnych gwarancji ochrony własności. Dopuszczenie przez ustawodawcę do przymusowego odjęcia praw i do ich nabycia przez podmioty publiczne jest wówczas niezgodne z art. 21 ust. 2, nawet jeśli nastąpiło za słusznym odszkodowaniem i było konieczne z innych przyczyn. Jeżeli zatem cel wywłaszczenia nie ma charakteru wystarczająco publicznego, tak by mógł uzasadniać wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, z konstytucyjnej zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wynika nakaz zwrotu wywłaszczonych praw (wyrok TK z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11).

By podsumować: nie każdy rodzaj inwestycji, nawet jeśli jest ona rodzajowo wymieniona w art. 6 u.g.n., uzasadnia możliwość stosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Interes pojedynczego podmiotu lub grupy podmiotów nieprzekładający się na interes publiczny lokalnej wspólnoty nie może być pojmowany jako cel publiczny.