Co powinno być pierwsze: uchwała o przekazaniu pomocy czy uchwała o zmianie budżetu? Poszczególne regionalne izby obrachunkowe w tej kwestii mają odmienne zdania, a gminy są zdezorientowane i obawiają się, że niewłaściwy ruch skończy się unieważnieniem lokalnego prawa.
Udzielanie pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego to stosunkowo częste zjawisko. Niejednokrotnie zdarza się, że gmina przekazuje innej gminie lub powiatowi pieniądze np. na wsparcie budowy drogi. Pomoc ta nie może być jednak udzielana w sposób dowolny, na co zwraca się również uwagę w orzecznictwie sądowym. [ramka 1] Jedną z form pomocy są dotacje celowe. Co jednak istotne, aby przekazanie pomocy w takiej formie było legalne, wymagane jest podjęcie przez organ stanowiący danego samorządu nie tylko odpowiedniej uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej, lecz także uchwały w sprawie zmiany budżetu na dany rok budżetowy.
Ramka 1
Wsparcie nie może mieć dowolnej formy ©℗
Na to, że pomoc dla innej JST nie może być udzielana w sposób dowolny, wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2015 r. (sygn. akt II GSK 207/14) . Stwierdzono w nim m.in.: „W myśl art. 220 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych pomoc finansowa może być udzielona przez jednostkę samorządu terytorialnego w formie dotacji celowej lub pomocy rzeczowej innym JST na podstawie zawartej umowy. Z kolei określona w art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym instytucja pomocy udzielanej między jednostkami samorządu terytorialnego oznacza formę współdziałania między tymi jednostkami bez konieczności tworzenia związków stowarzyszeń lub zawierania porozumień, aby zapobiec tworzeniu niepotrzebnych formalności. Regułą powinno być ograniczenie tej pomocy do przypadków, gdy jednostki samorządu terytorialnego nie są w stanie samodzielnie zrealizować ciążących na nich zadań publicznych będących ich zadaniami własnymi. Pomoc ta może być udzielana na zasadzie przesunięcia środków pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego na tym samym poziomie (między gminami), a także na różnych poziomach (gmina – województwo). Jednakże może być ona przyznana wyłącznie na realizację zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego”.
Problem w tym, że przepisy nie wskazują, która z tych uchwał powinna być pierwsza: czy najpierw rada gminy powinna zmienić budżet, a potem uchwalić uchwałę o pomocy, czy też może najpierw powinna postanowić w akcie prawa lokalnego o pomocy i dopiero wtedy odpowiednio skorygować budżet. [ramka 2] W rezultacie w praktyce występują poważne rozbieżności co do tej kwestii między poszczególnymi regionalnymi izbami obrachunkowymi (które są władne do weryfikowania uchwał w ramach postępowań nadzorczych). Rozbieżności dotyczą kwestii proceduralnych i związane są z różnym sposobem pojmowania wzajemnej zależności pomiędzy ww. uchwałami. Kluczową kwestią jest przypisywanie uchwałom w sprawie pomocy finansowej dwóch odmiennych statusów (względem uchwały budżetowej), o których wyżej mowa, czyli statusu uchwały uprzedniej bądź statusu uchwały następczej.
Ramka 2
Co wynika z przepisów ©℗
Podstawy do przyjmowania uchwał w sprawie pomocy finansowej między gminami ujęte są w różnych aktach prawnych, w tym w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872; dalej: u.f.p.), w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2267; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2005; dalej: u.d.j.s.t.) oraz w odpowiednich ustawach samorządowych, np. w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40; dalej: u.s.g.). Z art. 216 ust. 2 pkt 5 oraz art. 220 u.f.p. wynika, że „wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na pomoc rzeczową lub finansową dla innych JST, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący danej jednostki”. Ponadto z budżetu JST może być udzielona innym jednostkom pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa. Podstawą udzielenia tej pomocy jest umowa. Na uwagę zasługuje też art. 47 u.d.j.s.t., z którego wynika, że JST może udzielać dotacji innym jednostkom na dofinansowanie realizowanych przez nie zadań. Wysokość dofinansowania określa wówczas, w drodze uchwały, organ stanowiący tej jednostki, która udziela dotacji. Należy też odnotować art. 10 ust. 2 u.s.g., gdzie postanowiono, że gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia JST mogą sobie wzajemnie bądź innym JST udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej.
Przepisy nie rozstrzygają zatem w sposób jednoznaczny wzajemnego następstwa czasowego uchwał (a dokładnie kolejności ich podejmowania przez organ stanowiący), co może być także różnie oceniane przez RIO.
Koncepcja pierwsza
Pierwsza koncepcja mówi o uprzedniości uchwały w sprawie pomocy finansowej wobec uchwały budżetowej. Przykładem takiego stanowiska jest niedawne rozstrzygnięcie nadzorcze RIO w Gdańsku (uchwała Kolegium RIO w Gdańsku z 23 listopada 2023 r. nr 156/g313/Z/23 https://bip.gdansk.rio.gov.pl). W ramach orzeczenia nadzorczego weryfikowano legalność zmian wprowadzonych do uchwały budżetowej jednego z miast w zakresie wydatków na pomoc finansową dla powiatu na zadanie inwestycyjne dotyczące powiatowych dróg publicznych. Organ nadzoru w konkluzji stwierdził, że uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa (ww. ustawy o finansach publicznych) z uwagi na to, że nie podjęto wcześniej odrębnej uchwały o udzieleniu pomocy finansowej dla powiatu.
W uzasadnieniu zwrócono gminie uwagę, że „planowanie powyższych wydatków w budżecie gminy bez uprzedniego podjęcia odrębnej uchwały organu stanowiącego o udzieleniu pomocy finansowej dla powiatu jest przedwczesne. W związku z tym nie ma podstaw do wprowadzenia w planie wydatków i załączniku dotyczącym wydatków inwestycyjnych budżetu gminy dotacji z tytułu udzielonej pomocy finansowej. Tym samym Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku uznaje, że zaplanowanie wydatku w kwocie 50 000 zł, z tytułu dotacji na pomoc finansową dla powiatu na zadanie (…), staje się bezprzedmiotowe”.
W efekcie nakazano jednostce albo zmniejszenie w budżecie wydatków na pomoc finansową, albo podjęcie odrębnej uchwały o udzieleniu pomocy finansowej pod rygorem skutków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy z 7 października 1991 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1325) ‒ zgodnie z którym „Jeżeli organ właściwy w wyznaczonym terminie nie usunie nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1, kolegium izby orzeka o nieważności uchwał w całości lub w części”.
Koncepcja druga
Powyższe stanowisko może być zaskakujące dla wielu gmin, bo część RIO w kwestii następstwa uchwał zajmuje zgoła odmienne stanowisko. A świadczy o tym niedawne rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO w Olsztynie (uchwała z 31 maja 2023 r. nr 102-225/225; https://rioolsztyn.bip.net.pl). Izba weryfikowała, co prawda, uchwałę w sprawie udzielenia pomocy finansowej powiatowi (a nie uchwałę budżetową), jednak RIO zawarła w treści orzeczenia następującą argumentację prawną: „W świetle przywołanych powyżej przepisów prawa, podstawę do przekazania środków na pomoc finansową w formie dotacji celowej (w tym podjęcie uchwały o udzieleniu pomocy), stanowią wydatki określone przez organ stanowiący w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium Izby ustaliło, że na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały, tj. 10 maja 2023 roku, budżet Miasta (…), nie przewidywał wydatku na udzielenie pomocy finansowej Powiatowi (…) na sfinansowanie tego zadania w pełnej wysokości”. Właśnie z tego względu organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały rady gminy w sprawie udzielenia pomocy finansowej dla powiatu.
Problem nierozwiązany
A zatem, które z dwóch stanowisk jest prawidłowe? Okazuje się, że lektura historycznych rozstrzygnięć wcale nie pomoże w rozwikłaniu problemu. Już w przeszłości orzecznictwo izb nie było jednolite. Stanowisko zbieżne z koncepcją wyrażoną przez RIO w Gdańsku (a więc o uprzedniości uchwały w sprawie pomocy finansowej) wynika np. z rozstrzygnięcia nadzorczego RIO w Kielcach (uchwała z 29 lutego 2016 r. nr 16/2016; źródło: https://bip.kielce.rio.gov.pl). Stwierdzono w nim nieprawidłowość polegającą na: „zaplanowaniu wydatków w dziale 600 Transport i łączność, w rozdziale 60014 Drogi publiczne powiatowe w par. 6300 Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną miedzy jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych bez odrębnej uchwały określającej pomoc finansową, co narusza art. 216 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 220 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.)”.
Z kolei stanowisko zbieżne z drugą koncepcją wyrażono w rozstrzygnięciu nadzorczym RIO w Opolu (uchwała z 15 stycznia 2020 r. nr 2/8/2020; https://rio.opole.pl). Stwierdzono w nim mianowicie, że: „W tym stanie prawnym w ocenie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu udzielenie pomocy finansowej powinno nastąpić na podstawie uchwały budżetowej obowiązującej w roku udzielenia pomocy, ewentualnie uchwała podjęta na tej samej sesji co uchwała w sprawie uchwalenie budżetu na rok następny, mająca w istocie charakter wykonawczy do zawartych w niej postanowień, powinna wchodzić w życie z dniem podjęcia ale w tożsamym jak w uchwale budżetowej terminie (…)”. W konsekwencji powyższe stanowisko uwzględnia konieczność uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie zmiany budżetu w stosunku do wtórnej (wykonawczej) uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej. Zatem w tym założeniu uchwała w sprawie pomocy finansowej jest następcza (wykonawcza) wobec uchwały w sprawie zmiany budżetu.
Warto dodać, że stanowisko zbieżne z drugą koncepcją wyrażono w komentarzu do art. 220 ustawy o finansach publicznych (P. Walczak [red.], „Ustawa o finansach publicznych. Komentarz dla jednostek samorządowych”, Warszawa 2021). Czytamy tam m.in., że: „Obowiązuje zasada uprzedniości budżetu, zatem:
1) najpierw zabezpieczenie środków w budżecie JST udzielającej pomocy finansowej,
2) następnie podjęcie odrębnej uchwały o udzieleniu pomocy finansowej przez organ stanowiący JST udzielającej pomocy,
3) zawarcie umowy o udzieleniu pomocy finansowej przez organ wykonawczy JST”.
Jak się nie pogubić w chaosie
Z powyższego widać więc, że poszczególne RIO mogą mieć odrębne podejście do kwestii proceduralnych związanych z przyjmowaniem przez organy stanowiące JST uchwał w sprawie pomocy finansowej i towarzyszących im uchwał w sprawie zmiany uchwały budżetowej. I choć spór pozornie wydaje się błahy, to, jak widać, ta rozbieżność poglądów oznaczać może znaczny problem dla gmin. Konsekwencją nieprawidłowej kolejności może być bowiem wezwanie do naprawienia błędów lub unieważnienie uchwały. W obu przypadkach to oznacza, że transfer potrzebnego finansowego wsparcia może się znacząco opóźnić.
Co zatem powinny robić gminy? Jaką przyjąć postawę? W tych uwarunkowaniach rekomendowane jest dostosowanie praktyki podejmowania wspomnianych uchwał do wymogów RIO właściwej miejscowo dla danego samorządu. Nie warto automatycznie sugerować się stanowiskami innych RIO aniżeli izba właściwa miejscowo, może to się bowiem wiązać z podjęciem niekorzystnych rozstrzygnięć nadzorczych. ©℗
